VI SA/Wa 3/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2009 r., działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , po rozpatrzeniu wniosku Rady Izby Notarialnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2009 r. o powołaniu A. N. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w T. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] marca 2009 r. A. N. (uczestnik postępowania) złożył wniosek do Ministra Sprawiedliwości o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w T. Minister Sprawiedliwości ustalił, że A. N. po odbyciu aplikacji sądowej i zdaniu egzaminu sędziowskiego z wynikiem dobrym, decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 1997 r. mianowany został asesorem sądowym w Sądzie Rejonowym w K., a następnie w dniu [...] września 1999 r. powołany na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w T., gdzie orzekał początkowo w Wydziale [...], a od [...] czerwca 1999 r. w Wydziale [...]. Dodatkowo orzekał w Wydziale [...], w którym pełnił funkcję Przewodniczącego Wydziału oraz dodatkowo w Wydziale [...]. Ponadto w 2002 r., ukończył Podyplomowe Studium Prawa Pracy i Ubezpieczeń Społecznych dla Sędziów Sądów Powszechnych organizowane przez Krajowe Centrum Szkolenia Kadr Sądów Powszechnych i Prokuratury we współpracy z Instytutem Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, a w 2009 r. - Podyplomowe Studia w zakresie Ochrony Praw Człowieka w Polsce organizowane przez Uniwersytet Jagielloński w Krakowie. Urzędu sędziego zrzekł się z dniem [...] września 2009 r. Rada Izby Notarialnej w [...] (skarżąca), uchwałą z dnia [...] czerwca 2009 r. negatywnie zaopiniowała wniosek A. N. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w T. uznając, iż kandydat nie posiada żadnego praktycznego doświadczenia ani wiedzy w zakresie czynności notarialnych. Odnośnie siedziby kancelarii notarialnej w T. - zaproponowanej przez kandydata - Rada Izby Notarialnej w [...] wydała również negatywną opinię bowiem niecelowe jest tworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w T., gdyż potrzeby w zakresie dostępności do usług notarialnych na tym terenie są zaspokojone. Poza tym nieopodal położone jest miasto R., w którym nie ma notariusza, w związku z czym jego mieszkańcy muszą korzystać z usług notarialnych w T. Organ ustalił, że zgodnie z protokołem lustracji lokalu przeznaczonego na siedzibę kancelarii lokal spełnia warunki wymagane dla prowadzenia w nim kancelarii notarialnej. W tym stanie rzeczy Minister Sprawiedliwości wydał w dniu [...] września 2009 r. decyzję mocą której, działając w oparciu o art. 10, 11 pkt 1-3 i 7, 12 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.- dalej ustawa Prawo o notariacie) oraz art. 104 i 107 § 1-3 k.p.a. powołał A.N. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w T. W uzasadnieniu organ wskazał, iż kandydat wykonując zawód sędziego spełnia warunki wymienione w art. 11 pkt 1-3, 7 oraz art. 12 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, aby być powołanym na stanowisko notariusza. Organ zaznaczył, że taka decyzja Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza osoby, która spełnia wymogi określone w art. 11 i 12 ustawy Prawo o notariacie podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co stwarza Ministrowi Sprawiedliwości możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (wyrok NSA z dnia 27 września 2005 roku sygn. akt II GSK 152/05). Analizując sprawę w aspekcie kryterium rękojmi organ stwierdził, że dotychczasowe postępowanie A. N. świadczy o wysokim poziomie umiejętności prawniczych gwarantujących prawidłowe i rzetelne wykonywanie zawodu notariusza. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe w powiązaniu z przebiegiem dotychczasowej pracy dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że gwarantuje on prawidłowe wykonywanie zawodu, także w ramach korporacji notarialnej. Kandydat posiada dobre przygotowanie prawnicze co wynika z przedłożonej opinii Prezesa Sądu Rejonowego w T. Prezentując wysoki poziom wiedzy, podejmował trafne decyzje i nigdy nie naruszył zasad etyki zawodowej. Odnosząc się do argumentów Rady Izby Notarialnej w [...] dotyczących ochrony interesu publicznego Minister zauważył, że interesy potencjalnych klientów każdego notariusza, które mogą być naruszone niezależnie od dotychczas posiadanego doświadczenia zawodowego, chroni regulacja z art. 49 ustawy Prawo o notariacie. Ustosunkowując się do negatywnej opinii w sprawie siedziby kancelarii organ podniósł, że Rada nie przedstawiła rzeczowych argumentów przemawiających przeciwko wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w T. Za taki argument nie można uznać malejącej tendencji do korzystania z usług notarialnych, gdyż T. są jednym z 3 miast powiatowych na [...] oraz jednym z 18 miast w Polsce zaliczanych do klasy A pod względem atrakcyjności inwestycyjnej. Miasto liczy 60 000 mieszkańców i leży w województwie [...], w którym skoncentrowany jest obrót gospodarczy, co znacznie wpływa na zapotrzebowanie na specjalistyczne usługi notarialne. Obecnie w T. urzęduje 4 notariuszy. Według danych statystycznych za 2008 rok, średnio 1 notariusz w T. sporządzał miesięcznie 99,5 aktów notarialnych oraz dokonywał 446,9 innych czynności notarialnych. Dane te wskazują, że w T. istnieje zapotrzebowanie na usługi notarialne. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. Minister Sprawiedliwości jako organ administracji publicznej, przy podejmowaniu decyzji jest zobligowany do uwzględnienia zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Niewątpliwie w interesie społecznym jest, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie, także w T. Powołując się na orzecznictwo sądowe Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej nie jest zapewnienie jej rentowności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Rada zarzuciła, że ww. decyzja nie uwzględnia faktu, iż w T., funkcjonujące obecnie 4 kancelarie notarialne zaspakajają potrzeby społeczne na usługi notarialne, wobec czego nie ma potrzeby tworzenia nowych kancelarii notarialnych, co znajduje potwierdzenie w danych statystycznych dotyczących ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy w T. w ostatnich latach. Ich analiza prowadzi do wniosku, że ilość czynności notarialnych przypadających na jednego notariusza gwałtownie maleje. W pierwszym półroczu 2008 roku notariusze sporządzali 111,6 aktów notarialnych, a w pierwszym półroczu 2009 roku już tylko 77,1. Zatem interes społeczny nie wymaga, aby w T. była tworzona kolejna kancelaria notarialna, albowiem podaż na usługi notarialne przewyższa popyt. Nadto, tworzenie nowej kancelarii nie powinno prowadzić do złamania rentowności istniejących kancelarii i ich likwidacji, gdyż pozostaje to w sprzeczności z szeroko rozumianym interesem społecznym. Brak planu, o którym mowa w §11 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru na działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188) powoduje, że aktualne rozmieszczenie kancelarii nie odpowiada rzeczywistemu zapotrzebowaniu na usługi notarialne. Minister Sprawiedliwości w decyzji z dnia [...] października 2009 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, zaś stawiane we wniosku zarzuty uznał za bezzasadne. Zdaniem Ministra Rada Izby Notarialnej w [...] nie przedstawiła rzeczowych argumentów, które przemawiałyby przeciwko wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w T., zaś rozpoznanie wniosku o powołanie na stanowisko notariusza, nie może zmierzać do obrony partykularnych interesów całej korporacji zawodowej, czy poszczególnych jej członków (wyrok NSA z 28 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1736/00). Organ wskazał, że obecnie w T. urzęduje 5 notariuszy. Przytoczona przez Radę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacja nie uwzględnia, iż owo zmniejszenie ilości sporządzanych aktów notarialnych, dotyczy całego kraju, a mimo to ilość średnio sporządzanych czynności notarialnych w innych miejscowościach, jest nadal dużo niższa niż w T., co wynika z danych przytoczonych w poprzedniej decyzji. W ocenie Ministra Sprawiedliwości jest on odpowiedzialny jest za zapewnienie obywatelom swobodnego dostępu do usług notarialnych. Także w orzecznictwie sądowym wyrażane jest stanowisko o konieczności ciągłego zwiększania dostępności usług notarialnych (wyroki NSA z dnia 16 maja 1996 r., sygn. akt II SA 1064/95, z 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 385/98). Organ wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. W myśl art. 10 ustawy Prawo o notariacie do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczenie siedzib ich kancelarii. Decyzje w tym zakresie mają charakter uznaniowy, zaś obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych oraz umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Izby Notarialnej w [...] zarzuca; - naruszenie art. 7, 107 § 3, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodego odnośnie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, co uniemożliwiło organowi ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy poszczególne okoliczności składające się na stan faktyczny sprawy zostały udowodnione, w wyniku czego, nie mógł on ustosunkować się do nich w uzasadnieniu skarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a; - naruszenie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i pozostawienie w obrocie prawnym swojej pierwszej decyzji podczas, gdy zachodziły podstawy do jej zmiany zgodnie z treścią wniosku bądź wydania decyzji odmownej; oraz, będące następstwem powyższych naruszeń, jak też naruszeń prawa materialnego, naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. (legalizmu), a także naruszenie tej zasady poprzez nieuwzględnienie z urzędu okoliczności mogącej wpłynąć na brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy Prawo o notariacie. - naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, czyli przepisów ustawy Prawo o notariacie będące konsekwencją naruszenia przepisów k.p.a. - naruszenie art. 10 § 1 tej ww. ustawy poprzez nienależyte wykonanie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia obywatelom swobodnego dostępu do usług notarialnych, - naruszenie art. 11 ust. 2 ww. ustawy przez uznanie, że kandydat na notariusza spełnia przesłankę zawartą w tym przepisie podczas, gdy w materiale dowodowym zawarte były informacje poddające ten fakt w wątpliwość. Skarżąca podnosi, że pomimo przedstawienia konkretnych liczb obrazujących spadek zapotrzebowania na usługi notarialne w T. organ zupełnie bezrefleksyjnie podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] września 2009 r. W rzeczywistości okoliczności, na które zwracała uwagę Rada dotyczyły nie tylko naruszenia samej zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w tych przepisach, to jest zasady praworządności, lecz także niedopełnienia przez Ministra Sprawiedliwości obowiązku zapewnienia obywatelom swobodnego dostępu do usług notarialnych. Trudno uznać za zapewnianie takiego dostępu wyznaczanie siedziby kancelarii notarialnej w dużym mieście przy jednoczesnym pozbawianiu go mieszkańców pobliskiej mniejszej miejscowości R., o czym Rada sygnalizowała w swej opinii wydanej w trybie art. 106 k.p.a. Takie działanie skarżonego organu stanowi więc naruszenie art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie. Zdaniem strony organ wydając pierwszą decyzje zupełnie zlekceważył podniesione w opinii argumenty dotyczące braku zapotrzebowania na usługi notarialne w T. Skarżąca zwraca uwagę, że z treści pisma uczestnika zatytułowanego "Stanowisko w przedmiocie opinii Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. (doręczonej w dniu [...] czerwca 2009 r.) w sprawie zaopiniowania mojego wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w T." wynika, że A. N. zdaje się nie znać przepisów ustawy Prawo o notariacie używając sformułowania "odwołanie" w stosunku do opini Rady. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie, akt, lub inną czynność z zakresu administracji publicznej) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę, w świetle przywołanych powyżej kryteriów i po zapoznaniu się z całokształtem materiału dowodowego zebranego w sprawie, stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.) notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Art. 11 i 12 tej ustawy określają natomiast kto może być powołany przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko notariusza. Niewątpliwie decyzje Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza mają charakter uznaniowy. Do Ministra Sprawiedliwości należy wybór kandydatów do wykonywania zawodu notariusza, jak też wyznaczanie siedziby ich kancelarii. Należy wskazać, że o uznaniowym charakterze przedmiotowej decyzji świadczy użycie przez ustawodawcę w art. 11 ustawy prawo o notariacie zwrotu "(...) notariuszem może być ten, kto (...)". Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Z art. 10 § 1 Prawa o notariacie wynika, że powołanie na stanowisko notariusza następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody lub wyrażonego w innej formie wiążącego stanowiska organu współdziałającego. Jak z tego wynika Minister Sprawiedliwości nie jest związany stanowiskiem organów samorządu notarialnego i jest uprawniony do odmiennej oceny przesłanek powołania na stanowisko notariusza. Wspomniana opinia wydawana jest w ramach współdziałania organów administracji publicznej. W myśl art. 106 § 1 k.p.a. współdziałanie organów administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od uprzedniego zajęcia stanowiska przez inny organ. Współdziałanie może polegać na wyrażeniu opinii lub zgody albo wyrażeniu stanowiska w innej formie, zaś zasięganie opinii jest najluźniejszą formą współdziałania. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. OPK 14/98, ONSA 1999, Nr 3, poz. 80). Zadaniem rady izby notarialnej jest wyłącznie wydanie opinii pozytywnej lub negatywnej, która może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pozyskania argumentów przemawiających za pozytywną lub negatywną dla wnioskodawcy decyzją. Organ współdziałający nie zastępuje organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy. Opinia stanowi zatem część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości wyznaczając siedzibę kancelarii notarialnej w T. (zgodnie z wnioskiem kandydata na notariusza) nie wykroczył poza granice swobody uznania administracyjnego. Lokal wyznaczonej siedziby kancelarii notarialnej spełnia wymogi niezbędne dla funkcjonowania kancelarii notarialnej, zaś kandydat daje rękojmie należytego wykonywania obowiązków notariusza. Minister Sprawiedliwości w sposób pełny odniósł się do argumentów Rady co do celowości usytuowania kancelarii notarialnej wnioskodawcy (A. N.) w T. Słusznie organ wskazał, że Prawo o notariacie nie uzależnia utworzenia kolejnej kancelarii od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzonych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., II SA 1200/00, LEX nr 54115). W ocenie Sądu nie budzi także zastrzeżeń uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu znalazło się wyjaśnienie, dlaczego nie odmówiono wyznaczenia siedziby, zgodnie z wnioskiem. W tych okolicznościach organowi nie można zarzucić, że naruszył przepisy postępowania przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego czy wreszcie niedostateczne wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani też prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi zbyt daleko idące jest twierdzenie skarżącej, że używając sformułowania "odwołanie" w stosunku do opinii Rady uczestnik wykazał swoją nieznajomość przepisów Prawa o notariacie, co dyskwalifikuje go jako kandydata na notariusza. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z przepisami prawa i nie dopuścił się uchybień obowiązujących przepisów w stopniu, w jakim mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.