VI SA/Wa 3019/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej (w skrócie: "Prezydium") uchwałą z [...] czerwca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. z 2014 r., poz. 1429) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", a także § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z [...] lutego 2012 r., nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej po rozpatrzeniu zażalenia A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") na uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z [...] marca 2015 r., nr [...], opiniującej pozytywnie zamiar cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] przy ul. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Uchwałą z [...] marca 2015 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...], po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w [...] przy ul. [...], pozytywnie zaopiniowało zamiar cofnięcia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 29 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich i art. 106 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] stwierdził dokonanie przez Spółkę sprzedaży produktów leczniczych podmiotowi prowadzącemu hurtownię medyczną, co wskazuje na naruszenie obowiązujących przepisów. Pismem z 21 maja 2015 r. Spółka zaskarżyła powyższą uchwałę, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przywołaną na wstępie uchwałą z [...] czerwca 2015 r. Prezydium utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydium wskazało, że rozpatrując wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o wydanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek i hurtowni, okręgowa rada aptekarska zajmuje stanowisko w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich, a postępowanie w przedmiocie wydania opinii jest postępowaniem pomocniczym w stosunku do postępowania w sprawie wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego decyzji o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Rozpatrując zażalenie, Prezydium stwierdziło, że organ I instancji wyraźnie wskazał aptekę, której dotyczył rozpatrywany wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, w związku z czym niezasadny zdaniem Prezydium okazał się zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. Organ odwoławczy uznał również ustalenia faktyczne dokonane przez organ inspekcji farmaceutycznej za wystarczające do wykazania, że Spółka naruszyła przepisy Prawa farmaceutycznego i nie znalazło podstaw do kwestionowania ustaleń dokonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Prezydium wyjaśniło także, że definicja obrotu hurtowego produktami leczniczymi związana jest ściśle z charakterem podmiotów zaopatrywanych w produkty lecznicze i wskazała, iż obrót hurtowy nie może być prowadzony przez apteki ogólnodostępne. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Prezydium podniosło, że rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać zarówno podmiot ubiegający się lub posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki, jak i zatrudniona przez ten podmiot osoba odpowiedzialna za prowadzenie apteki. Zdaniem organu wybór kierownika apteki należy do zatrudniającego go przedsiębiorcy i to on ponosi odpowiedzialność za jej czynności. W ocenie Prezydium sprzedaż produktów leczniczych podmiotowi nieuprawnionemu wskazuje, że kierownik apteki nie wypełnia prawidłowo swoich obowiązków albo też, iż działania takie prowadzone są bez jego wiedzy, co również obciąża Spółkę, podając w wątpliwość posiadanie przez nią rękojmi należytego prowadzenia apteki. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której żądała uchylenia w całości zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.), dalej: "p.f.", przez uznanie, że wydanie decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej bez poprzedzenia tej decyzji wezwaniem do usunięcia stwierdzonych uchybień w zakreślonym terminie jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (postanowienia) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, obie podjęte w sprawie uchwały organów samorządu aptekarskiego zostały oparte na niewłaściwej podstawie prawnej. Akty administracyjne, w tym przypadku uchwały, dotknięte taką wadą są nieważne, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. Uchwały te zostały wydane w trybie art. 106 § 1 k.p.a., jednakże przepis ten znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy istnieje wyraźna norma prawa materialnego, która uzależnia wydanie decyzji w sprawie administracyjnej od zajęcia stanowiska przez inny organ. Istotą niniejszej sprawy, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, jest zatem zagadnienie, czy w obowiązującym stanie prawnym wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] o wydanie opinii przez organ samorządu zawodowego aptekarzy w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, organ samorządu aptekarskiego uprawniał do działania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania, gdyż taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 467), z uwzględnieniem jednakże pierwszeństwa przepisów szczególnych, ustanawiających inne reguły i zasady współdziałania. Analogiczne stanowisko wyrażane jest także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 1999 r. o sygn. akt OPK 14/98, publ. ONSA 1999, nr 3, poz. 80). Sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, a organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot powyższy nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska, gdyż nie jest ono wiążące dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Innymi słowy, przepis art. 106 k.p.a. reguluje jedynie zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, nie jest natomiast samoistną podstawą takiego współdziałania, gdyż to musi wynikać z przepisów szczególnych. Tym samym obowiązek organu samorządu zawodowego aptekarzy do działania, na żądanie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jako prowadzącego postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, musi wynikać z przepisów prawa materialnego, obligującego go do wydania opinii w tym przedmiocie. Przepis art. 106 k.p.a. nie wyznacza bowiem kompetencji organu samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w sprawie cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a kompetencja ta musi wynikać z przepisu prawa materialnego, który to przepis musi z kolei nakazywać organowi administracji publicznej zasięgnięcie takiej opinii przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie. Innymi słowy, roli samorządu zawodowego aptekarzy w kwestii opiniowania wniosku organu administracji w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a. nie wyznacza zatem sam organ cofający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez swoje żądanie, ale czyni to przepis prawa materialnego, który musi nakazywać temu organowi administracji zasięgnięcie takiej opinii przed wydaniem decyzji. W ocenie Sądu, na gruncie obowiązującego stanu prawnego przepisami wyznaczającymi tę rolę samorządowi aptekarskiemu w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a. nie są przepisy wskazane w uchwale Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...], a w szczególności art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, gdyż jest to jedynie norma kompetencyjna, która statuuje ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Jednakże to ogólne uprawnienie nie stwarza dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a., gdyż tylko przepis będący prawną podstawą cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych mógłby rodzić po stronie organu administracji publicznej obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Tymczasem z art. 99 ust. 2 p.f. nie wynika, by cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki było wprost uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez współdziałania z organem samorządu aptekarskiego, jako organu współkompetentnego. Istniejące w ww. ustawie o izbach aptekarskich ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza jedynie kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w ww. przepisie Prawa farmaceutycznego lub w innych przepisach. Przepisy Prawa farmaceutycznego, jak również inne regulacje nie zawierają jednak normy, która wprowadzałaby obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skoro więc ustawodawca wprost nie uzależnił podejmowanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia od opinii organu samorządu aptekarskiego, to nie można przyjąć, że podstawą takiego współdziałania są jedynie generalne normy kompetencyjne i przepis art. 106 § 1 k.p.a. Normy kompetencyjne wyznaczają tylko uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, ale nie stanowią materialnoprawnych podstaw do podejmowania takich opinii i to w trybie współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 § 1 kpa. Innymi słowy, to, że ww. ustawa o izbach aptekarskich przewiduje ogólną kompetencję organu samorządu aptekarskiego do podejmowania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek, nie oznacza, że przepis art. 29 pkt 5 tej ustawy staje się materialnoprawną podstawą, która uzależnia wydanie decyzji od współdziałania organów w ww. trybie. Należy przypomnieć, że ww. ustawa o izbach aptekarskich weszła w życie 29 maja 1991 r., natomiast 20 lutego 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz.U. Nr 105, poz. 452, z późn. zm.). Okoliczność ta ma znaczenie prawne o tyle, że na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego kwestię zezwoleń na prowadzenie aptek regulował art. 33 ust. 5 ww. ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej, który przewidywał, że udzielenie lub cofnięcie koncesji na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej wymaga zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego. W ocenie Sądu przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę zobowiązującą do stosowania trybu współdziałania organów na podstawie procedury określonej w art. 106 § 1 k.p.a., gdyż zasięgnięcie opinii organu samorządu aptekarskiego wprowadzało obligatoryjny wymóg w tym zakresie przed wydaniem decyzji o udzieleniu lub cofnięciu koncesji. Tym samym to w poprzednio obowiązującym stanie prawnym na mocy art. 33 ust. 5 ww. ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej istniał obowiązek współdziałania po stronie organu samorządu aptekarskiego w trybie art. 106 § 1 k.p.a., przewidujący wydanie opinii w związku z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w formie uchwały właściwej okręgowej rady aptekarskiej, zaskarżalnego w drodze zażalenia do Naczelnej Rady Aptekarskiej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 1998 r. o sygn. akt I SA 2137/97 i z 28 kwietnia 2003 r. o sygn. akt II SA 1817/01, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obecnie obowiązujący stan prawny nie może być podstawą podejmowania przez organy samorządu aptekarskiego uchwał opiniujących kwestie cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Przepis art. 33 ust. 5 ww. ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej po 1 października 2002 r. nie znalazł bowiem swego "odpowiednika" w Prawie farmaceutycznym (ustawa ta weszła w życie z tym dniem, z wyjątkiem jej art. 4 oraz art. 116, które weszły w życie 31 grudnia 2001 r. – art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych – Dz.U. Nr 126, poz. 1382), ani też w żadnej innej regulacji, która mogłaby mieć zastosowanie w analizowanym przypadku. Prawo farmaceutyczne nie wróciło do rozwiązania zawartego w poprzedniej ustawie i nie nakłada wprost obowiązku organów Inspekcji Farmaceutycznej w zakresie zasięgnięcia opinii przed wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia. Nie przewidują takiego trybu zarówno powołany już wcześniej art. 99 ust. 2 ani art. 103 p.f., statuujące zasady wydawania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ani też inne przepisy tej ustawy. Istniejące w art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza jedynie generalną kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w przepisach Prawa farmaceutycznego lub w innych regulacjach. Skoro jednak w obowiązującym stanie prawnym brak jest takich materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a., to Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] w takiej sytuacji nie miało podstaw do podejmowania uchwały opiniującej ten zamiar w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Oznacza to, że uchwała Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] wydana została bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Również uchwała Naczelnej Rady Aptekarskiej dotknięta jest tą samą wadą nieważności, gdyż utrzymuje w mocy nieważną uchwałę organu I instancji. Dlatego też Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu podjętych w sprawie uchwał, stwierdzając ich nieważność. Powyższe stanowisko nie oznacza, aby organ nadzoru farmaceutycznego pozbawiony był możliwości uzyskiwania w prowadzonym postępowaniu opinii i ocen organów samorządu aptekarskiego w sprawach należących do zakresu działania tych organów. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. W takim wypadku organ samorządu aptekarskiego nie działa jako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w formie uchwały podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego (jak to miało miejsce pod rządami już nieobowiązującej ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej), lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2000 r. sygn. II SA/Ka 2357/98 (nie publ.), a także w uchwale z 18 lutego 2002 r. OPK 23/01 (ONSA 2002, nr 3 poz. 109, str. 196-198) oraz w uchwale z 16 września 2002 r. OPK 27/02 (ONSA 2003, nr 2, poz. 56 s. 175). W zaistniałych okolicznościach Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] powinno jedynie poinformować Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o braku materialnoprawnych podstaw do opiniowania przez nią w trybie art. 106 § 1 k.p.a. zamiaru cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz wskazać, że przekazanie stanowiska samorządu zawodowego aptekarzy w tej sprawie nastąpi na zasadach ogólnych, o których wyżej mowa. Obowiązkiem organu samorządu aptekarskiego będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 200 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.