VI SA/Wa 303/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na wydobywanie kopalin 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej S. z siedzibą w O. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 1994 r. Wojewoda O. udzielił na rzecz S. P.S.M. w O. koncesji Nr [...] na wydobywanie piasków ze złoża "W." w miejscowościach: W. i S. gm. O., pow. nyski, woj. opolskie na okres 15 lat. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (z 2005 r., Dz. U. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) organ zmienił tę decyzję na wniosek strony, wyznaczając obszar i teren górniczy oraz ustalając nowe warunki koncesji. Termin ważności koncesji upłynął 7 maja 2009 r. Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji organów administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462) kompetencje wojewodów jako organów koncesyjnych z dniem 1 stycznia 2006 r. przejęli marszałkowie województw, w tym przypadku Marszałek Województwa O. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. organ koncesyjny, tj. Marszałek Województwa O. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia przedmiotowej koncesji, a pismem z dnia [...] maja 2009 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie jej wygaśnięcia. Wydana w tej sprawie decyzja Marszałka Województwa O. z dnia [...] czerwca 2009 r. o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji Nr [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz stwierdzająca wygaśnięcie ww. koncesji z powodu upływu terminu jej ważności została uchylona w całości decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] października 2009 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja z dnia [...] października 2009 r. nie była zaskarżona do sądu administracyjnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Marszałek Województwa O. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r.: 1) umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji Wojewody O. uprawniającej skarżącą do wydobywania piasków ze złoża "W." w miejscowościach: W. i S. gm. O., pow. n., woj. o.; 2) z urzędu wygasił przedmiotową koncesję w związku z upływem terminu jej ważności oraz zobowiązał S. P.S. M. z siedzibą w O. do: 1) zabezpieczenia wyrobiska górniczego i niewykorzystanej części złoża oraz likwidacji zakładu górniczego W. w sposób wskazany w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego, który należy opracować i przedłożyć do zatwierdzenia Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w G. w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., 2) przeprowadzenia rekultywacji gruntów objętych prowadzoną eksploatacją, w granicach obszaru górniczego "W." w terminie do 5 lat od zaprzestania procedury wydobywczej, które nastąpiło z dniem 7 maja 2009 r. z zachowaniem procedury przewidzianej przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1226 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. P. S.M. z siedzibą w O, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazała, że ma sprzeczne interesy ze stroną, której przysługuje prawo własności do gruntów podlegających rekultywacji, dlatego też w sprawie winna być przeprowadzona rozprawa administracyjna. Ponadto skarżąca z dniem [...] stycznia 2007 r. utraciła tytuł prawny do gruntów objętych działkami nr [...] i [...], zatem nie powinna być obciążona obowiązkiem ich rekultywacji. Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że nie było potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż stanowiska stron były organowi koncesyjnemu znane i nie zachodziła konieczność ich doprecyzowania, czy też uzgodnienia. Ponadto organ I instancji, zgodnie z art. 29 ust. 2 P.g.g. przed wydaniem decyzji zwrócił się do organów współdziałających o uzgodnienie projektu rozstrzygnięcia, natomiast właściwy organ nadzoru górniczego w tej sprawie pozytywnie uzgodnił treść decyzji, że w sytuacji, gdy strona nie wykonuje obowiązku likwidacji lub jego oznaczonej części, organ nadzoru górniczego nakazuje, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 81a) ust. 1 i 2 P.g.g., wykonanie tego obowiązku w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wdraża postępowanie egzekucyjne. Obowiązek rekultywacji wyrobisk górniczych spoczywa na adresacie koncesji, a brak tytułu prawnego do nieruchomości nie zwalania z obowiązku rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego. Skarżąca nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1228/10 oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że koncesja została udzielona na rzecz skarżącej w dniu [...] maja 1994 r. na okres 15 lat. Prawidłowe było więc stanowisko organu, że powyższa koncesja wygasła z dniem 7 maja 2009 r., a zatem organ właściwie uczynił wydając w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję, w której stwierdził wygaśnięcie koncesji z dnia [...] maja 1994 r. Słusznie też umorzył prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji, gdyż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe wobec wygaśnięcia koncesji z upływem czasu na jaki została wydana. Z akt sprawy wynika, że skarżąca będąca uprawnioną do wykonywania praw z koncesji Nr [...] zaniechała trwale, z końcem I kwartału 2006 r. działalności wydobywczej na przedmiotowym złożu. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 P.g.g. cofnięcie albo wygaśnięcie koncesji nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska oraz obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego. Zakres i sposób wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1, ustala organ koncesyjny w decyzji o cofnięciu koncesji albo w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji, w uzgodnieniu z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta oraz z właściwym organem nadzoru górniczego, a w przypadku działalności prowadzonej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej - z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej. Zdaniem Sądu, określenie "zakres i sposób wykonania obowiązków [...] ustala organ" prowadzi do wniosku, że treść podjętej na tej podstawie decyzji powinna zależeć od uwarunkowań bezpośrednio związanych z zakończeniem dotychczasowej działalności. Jest poza sporem, że nie może ona dotyczyć spraw zarówno objętych kompetencjami innych organów administracji publicznej, jak i zastrzeżonych dla sądów (np. w odniesieniu do naprawy szkód określonych w art. 91 i n. P.g.g.). W rozpatrywanej sprawie decyzję na podstawie przytoczonego wyżej art. 29 ust. 2 P.g.g. wydał organ koncesyjny, który przed wydaniem rozstrzygnięcia zwrócił się do organów współdziałających o uzgodnienie projektu rozstrzygnięcia. W aktach administracyjnych znajduje się postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. właściwego organu nadzoru górniczego, tj. Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. uzgadniające treść decyzji. Zatem Marszałek Województwa O. dopełnił ustawowego obowiązku zasięgnięcia uzgodnienia. Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, że skoro na eksploatowanym terenie znajdują się nadal pokłady piasku, to organ koncesyjny ma możliwość wydania decyzji dotyczącej wyłącznie zabezpieczenia złoża. Zdaniem Sądu, w przypadku wygaśnięcia koncesji organ koncesyjny konkretyzuje zakres i sposób wykonania przez przedsiębiorcę obowiązków dotyczących ochrony środowiska. Przy czym utrata przez dotychczasowego koncesjonariusza tytułu prawnego do nieruchomości nie świadczy o braku możliwości rekultywacji. Decyzja wydana na podstawie art. 81a ust. 1 P.g.g. stwarza domniemania co do tego, że jej adresatowi służy uprawnienie do korzystania z cudzej nieruchomości (vide też art. 81 a ust. 4 P.g.g.). Takie uprawnienie powstaje zawsze wtedy, gdy wydana zostaje decyzja, o której mowa w art. 81a) P.g.g. Natomiast w przypadku, gdy przedsiębiorca uchyla się od obowiązku likwidacji zakładu górniczego złoża "W.", organem kompetencyjnym do działania w sprawie będzie Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w G. W tej sytuacji niezasadny był również zarzut naruszenia art. 80 § 1 i 2 P.g.g., gdyż w rozpatrywanej sprawie organ nie orzekał w przedmiocie likwidacji zakładu górniczego oraz nie ustanawiał warunków tej likwidacji. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez S.P.S. M. w O., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. w sprawie II GSK 1821/11 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stwierdzając w konkluzji, iż orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymyka się w istocie spod kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, albowiem zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał m.in., iż na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wskazywała na zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie przez organ czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, szczególnie przez nieprzeprowadzenie rozprawy. Zaskarżoną decyzją Minister Środowiska umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji Wojewody O. uprawniającej skarżącą do wydobywania piasków ze złoża "W." oraz z urzędu wygasił przedmiotową koncesję w związku z upływem terminu jej ważności zobowiązując jednocześnie skarżącą do zabezpieczenia wyrobiska górniczego i niewykorzystanej części złoża oraz likwidacji zakładu górniczego i przeprowadzenia rekultywacji gruntów objętych prowadzoną eksploatacją. Stronami toczącego się postępowania byli m. in. skarżąca oraz przedsiębiorstwo K. sp. z o.o. z O.(obecnie następcą prawnym tej spółki jest P.), właściciel gruntów, które podlegają rekultywacji. Należy uznać stanowisko skarżącej za zasadne, iż spółka ta oraz skarżąca - jako strony postępowania - mają sprzeczne interesy. Zgodnie bowiem z treścią zaskarżonej decyzji rekultywacji podlegają grunty w granicach działek o numerach [...] oraz [...] objęte działalnością wydobywczą. Działki te stanowiły przedmiot umowy dzierżawy zawartej przez skarżącą z Gminą O. na czas określony tj. do 31 stycznia 2007 r., która to umowa nie została przedłużona a zatem z dniem jej wygaśnięcia, S. utraciła tytuł prawny do gruntów w obrębie działek o numerach [...] oraz [...] położonych w obszarze górniczym "W.". W konsekwencji obciążający skarżącą obowiązek rekultywacji dotyczy gruntów, których właścicielem był inny podmiot. Zgodnie z art. 89 § 2 § 2. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W ocenie Sądu rację ma skarżąca, iż, sformułowanie "powinien" należy interpretować przez pryzmat art. 7 kpa nakazujący organowi administracji publicznej stanie na straży praworządności oraz respektowanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także pryzmat art. 8 kpa zobowiązujący organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. Trafnym jest zatem zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Nadto, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej wymienionym wyroku, za trafny należy także uznać zarzut skargi dotyczący trybu współdziałania organów w świetle art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947) w związku z art. 106 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Powołany przepis w § 2 stanowi, że "Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę". Reasumując powyższe Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżone orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego i jako wadliwe winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie po uwagę przedstawione powyżej rozważania. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.