VI SA/Wa 3051/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezes Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 134 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność wniosku [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakresie komunikatu (treści komunikatu) Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej opublikowanego na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej w dniu [...] marca 2013 r. pt. "Stanowisko Prezesa UKE w sprawie Procesu Time-to- Market oraz metod przeprowadzania testów MS/PS". W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przypomniał przebieg postępowania w sprawie wyjaśniając m.in., że dniu [...] marca 2013 r. Prezes UKE opublikował na stronie internetowej UKE Komunikat dotyczący Stanowiska Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie uszczegółowienia procedury przeprowadzania Procesu Time-to-Market i Stanowiska Prezesa UKE z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie szczegółowych metod przeprowadzania testu zawężania marży i zawężania ceny. Zasady ogólne Procesu T. zostały opisane w treści Części I Ogólnej, Rozdziale 7 "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacjinego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T. , dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., następnie zmienionej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r. Zasady ogólne przeprowadzania Testów MS/PS zostały opisane w Części I Ogólnej, Rozdziale 8 Oferty SOR. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...], w oparciu o art. 127 § 3 kpa, wniosła m.in. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji, o której mowa w Komunikacie, uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Prezes UKE dokonał analizy normy art. 134 kpa, zgodnie z którą " organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne ", i wyjaśnił, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych Następnie, dokonując teoretycznych rozważań w oparciu o stanowisko orzecznictwa oraz doktryny dotyczących niedopuszczalności odwołania, a także mając na uwadze treść wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r., Prezes UKE wskazał, że czynność organu administracji publicznej w postaci Komunikatu ogłoszonego publicznie na stronie internetowej UKE, dotyczącego publikacji aktualnego Stanowiska T. i Stanowiska Testy MS/PS, nie mogła mieć i nie miała charakteru decyzji administracyjnej w ujęciu prawnym, a co za tym idzie, nie została spełniona podstawowa przesłanka dopuszczalności wniesienia odwołania tj. istnienia przedmiotu zaskarżenia w postaci możliwej do zaskarżenia decyzji administracyjnej. Podniósł, że Proces T. ma na celu usprawnienie współpracy pomiędzy T., Prezesem UKE oraz O. w procesie przygotowania i wdrażania ofert usług hurtowych przez T. z uwzględnieniem potrzeb i oczekiwań przedstawicieli rynkowych. Proces T. jest bowiem zestawem określonych czynności realizowanych przez Prezesa UKE, T.i O., takich jak złożenie przez T. do Prezesa UKE wniosku o uruchomienie Procesu T. , złożenie przez O. do T. wniosku o uruchomienie nowej usługi hurtowej, czy przekazanie przez Prezesa UKE do T. i O., będącego inicjatorem Procesu T. , stanowiska (podlegającego publikacji na stronie internetowej UKE) dotyczącego regulowanego bądź nieregulowanego charakteru usługi planowanej do wdrożenia przez T. . Do wzajemnej współpracy pomiędzy wskazanymi powyżej podmiotami, zasady przeprowadzenia Procesu T. zostały wprowadzone na mocy Porozumienia zawartego pomiędzy T. a Prezesem UKE dnia [...] października 2009 r., a następnie odpowiednie postanowienia dotyczące ogólnych zasad przeprowadzania Procesu T. znalazły się w Części I Ogólnej, Rozdziale 7 Oferty SOR. Informacje o szczegółowych procedurach związanych z Procesem T. zostały zaś zawarte w Stanowisku T. . Natomiast Testy MS/PS służą weryfikacji proponowanych przez T. opłat detalicznych pod kątem zapewnienia możliwości stworzenia konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty T. przez O. Podstawowe zasady przeprowadzania Testów MS i Testów PS, podobnie jak w przypadku Procesu T. , zostały wprowadzone do wzajemnej współpracy pomiędzy T., Prezesem UKE oraz O. na mocy ww. Porozumienia. Następnie odpowiednie postanowienia dotyczące ogólnych zasad przeprowadzania Testów MS/PS znalazły się w Części I Ogólnej, Rozdziale 8 Oferty SOR, zaś szczegółowe informacje dotyczące procedur związanych z przeprowadzaniem Testów MS/PS zostały zawarte w Stanowisku Testy MS/PS. Prezes podkreślił, że Proces T. i procedura przeprowadzania Testów MS/PS są zestawem określonych czynności podejmowanych przez Prezesa UKE, T. i O., na skutek których dopiero może zostać wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia albo zmiany i zatwierdzenia oferty ramowej tj. postępowanie, o którym mowa w art. 43 ust. 1 Pt. W tym kontekście w ocenie Prezesa, jasnym wydaje się, że Stanowisko T. Stanowisko Testy MS/PS, a tym bardziej Komunikat informujący o publikacji na stronie internetowej UKE ww. stanowisk, stanowią czynności materialno-techniczne, które nie są jednak czynnościami wszczynającymi postępowanie administracyjne albo czynnościami podjętymi w toku takiego postępowania. Zdaniem Prezesa Komunikat dotyczący publikacji aktualnego Stanowiska T. i Stanowiska Testy MS/PS stanowił wyłącznie materialno- techniczną czynność informacyjną, nie będącą elementem postępowania administracyjnego. Odnosząc się przy tym do wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r., Prezes wskazał, że organ administracji publicznej, działając w granicach i na podstawie prawa (zgodnie z art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP), nie został na mocy żadnej normy prawnej pozbawiony możliwości dokonywania ww. czynności o charakterze materialno-technicznym. Co więcej, zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych pewne czynności faktyczne organu administracji publicznej są bezpośrednio kwalifikowane jako czynności materialno-techniczne. Prezes wyjaśnił, że decyzja administracyjna zostanie wydana dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia lub zmiany i zatwierdzenia oferty ramowej, które może zostać wszczęte po zrealizowaniu Procesu T. bądź procedury przeprowadzania Testów MS/PS. Decyzja ta, jako akt administracyjny, podlega zaskarżeniu w trybie art. 127 § 3 kpa. Zdaniem Prezesa wszelkiego rodzaju komunikaty i informacje dotyczące przeprowadzania Procedury T. oraz Testów MS/PS stanowią czynności materialno- techniczne i są związane z wykonywaniem przez Prezesa UKE ustawowych kompetencji, o których mowa w art. 192 ust. 1 Pt oraz prowadzoną polityką regulacyjną, w szczególności dotyczącą wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych. Niemniej jednak ww. komunikaty, w tym, także Komunikat, nie mają nie mogą mieć, w odróżnieniu od decyzji administracyjnych, charakteru jednostronnych, władczych rozstrzygnięć organu administracji. Ponadto w przedmiocie procedury przeprowadzania Procesu T. i procedury przeprowadzania Testów MS/PS nie toczyło się postępowanie administracyjne, nie można zatem uznać Stanowiska T. i Stanowiska Testy MS/PS, a tym bardziej Komunikatu dotyczącego publikacji aktualnego Stanowiska T. i Stanowiska Testy MS/PS za akt administracyjny rozstrzygający indywidualną sprawę, wobec czego Komunikat nie stanowi decyzji administracyjnej, w rozumieniu przepisów kpa a tylko od decyzji administracyjnych przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania, w przedmiotowej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] maja 2013 r., Prezes UKE podkreślił, że jego działania podejmowane w toku Procesu T. i procedury przeprowadzania Testów MS/PS, o których mowa w Części I Ogólnej, Rozdziale 7 i 8 Oferty SOR nie mają charakteru postępowania administracyjnego w myśl przepisów kpa, tym samym Stanowisko T. wskazujące interpretację Prezesa UKE w zakresie szczegółowej procedury przeprowadzania Procesu T. i Stanowisko Testy MS/PS wskazujące interpretację Prezesa UKE w zakresie szczegółowych metod przeprowadzania Testów MS/PS, jak również informacja wydana w formie Komunikatu o publikacji powyższych Stanowisk, nie mogą być i nie są decyzjami administracyjnymi. Dlatego też, brak jest podstawowej przesłanki do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. istnienia decyzji administracyjnej, gdyż Komunikat stanowił czynność materialno-techniczną niepodlegająca zaskarżeniu, a co za tym idzie, w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] , zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: -art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) przez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że podstawą prawną działań Prezesa UKE w zakresie publikacji Komunikatu, będącego mimo wszystkich wad decyzją administracyjną, był art. 192 ust. 1 Pt, a sama publikacja Komunikatu stanowiła czynność materialno - techniczną, podczas gdy każde działanie organu administracji publicznej, w tym Prezesa UKE, powinno być oparte na wyraźnej podstawie kompetencyjnej i w formie działania administracji przewidzianej przepisami prawa, a w przypadku działań Prezesa UKE związanego z zatwierdzeniem oferty ramowej / zatwierdzeniem zmiany [w tym doprecyzowaniem] oferty ramowej, podstawą prawną takich działań jest decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 43 ust. 1 Pt, natomiast brak jest normy prawnej na mocy której Prezes UKE może dokonać czynności materialno - technicznej polegającej na modyfikacji / doszczegółowieniu "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T. , dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych", zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., zmienionej następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 rr., - art. 43 ust. 1 Pt przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Komunikat nie był decyzją administracyjną, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym należało przyjąć, że Komunikat stanowi decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 Pt, - art. 192 ust. 1 przez stwierdzenie, że przepis ten uprawnia Prezesa UKE do podejmowania czynności materialno - technicznych, a w szczególności do publikacji Komunikatu, rzekomo niebędącego decyzją administracyjną, który jest niezgodny z obowiązującą Ofertą SOR; oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj. - art. 134 kpa przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że Komunikat nie stanowił decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 Pt, co w konsekwencji doprowadziło Prezesa UKE do nieprawidłowego wniosku o niedopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy w świetle faktów Prezes UKE powinien był rozpatrzyć Wniosek Izby, gdyż Komunikat - decyzja faktycznie ukształtował prawa Telekomunikacji Polskiej S.A. poprzez zmianę treści Oferty SOR; -art. 15 kpa i art 127 § 3 kpa w związku z art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 78 Konstytucji RP przez pozbawianie skarżącej możliwości zaskarżenia w drodze administracyjnej rozstrzygnięcia zawartego w Komunikacie, który miał przymiot decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 Pt, wobec czego, zgodnie z cytowanymi in principio przepisami prawa, powinien przysługiwać od tego rozstrzygnięcia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 § 2 pkt 1 ppsa oraz art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) przez pozbawienie skarżącej możliwości zaskarżenia do niezależnego sądu rozstrzygnięcia Prezesa UKE zawartego w Komunikacie, który stanowił decyzję administracyjną, wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 Pt; - art. 104 § 1 kpa w związku z art. 206 ust. 1 Pt przez przyjęcie, że Komunikat jest czynnością materialnotechniczną a nie decyzją administracyjną, podczas gdy postępowanie, wszelkie czynności podejmowane przez Prezesa UKE, które doprowadziło do opublikowania Komunikatu powinno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej na podstawie art. 43 ust. 1 Pt i która powinna podlegać kontroli, w tym kontroli sądowej a Komunikat ukształtował prawa i obowiązki T. w zakresie obowiązującej treści Oferty SOR. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca, m.in. zwróciła uwagę, ze sprawa jest nietypowa, w znacznej mierze odbiega od dotychczasowych schematów skarg na rozstrzygnięcia organów administracji publicznej i można powiedzieć, że ma charakter precedensowy. Następnie skarżąca szczegółowo przypomniała przebieg postępowania w sprawie. Podkreśliła, że skarga nie odnosi się do działań Prezesa UKE podejmowanych w ramach samych Testów MS, Testów PS oraz Procesu T. , lecz do działań Prezesa UKE, które doprowadziły do modyfikacji / doszczegółowienia Oferty SOR w zakresie właśnie samych Testów MS, Testów PS i Procesu T. , zakończonych publikacją Komunikatu i Stanowisk. Zdaniem skarżącej nawet "doszczegółowienie" postanowień dotychczas zawartych w Ofercie SOR wymaga decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 43 ust. 1 Pt. Prezes UKE jest uprawniony do modyfikacji ofert ramowych na podstawie art. 43 ust. 1 Pt za każdym razem, gdy uzna, że zostały spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie [uprawnienie to stanowi wyjątek od zasady związania organu decyzją administracyjną określoną w art. 110 kpa]. Następnie skarżąca przedstawiła w formie tabeli, tytułem przykładu, kilka zmian Oferty SOR, których dokonał Prezes UKE wydając Komunikat i Stanowiska i stwierdziła, iż wyraźnie z niej wynika, że stosowanie się przez Prezesa UKE oraz inne podmioty do tych postanowień przy jednoczesnym niestosowaniu się przez Prezesa UKE do Oferty SOR implikuje wniosek, że Oferta SOR została zmieniona i T. nie musi się już do niej stosować [w zakresie, w jakim została zmieniona przez publikację Komunikatu i Stanowisk]. Zmiana taka mogła zostać dokonana wyłącznie w trybie przewidzianym w art. 43 ust. 1 Pt. Na dowód, że Prezes UKE uznaje za obowiązujące postanowienia Komunikatu i Stanowisk [a Oferty SOR dopiero "posiłkowo"] wskazała na informację Prezesa UKE "Przeprowadzenie testu PS" z dnia 22 maja 2013 r. w której Prezes UKE poinformował rynek telekomunikacyjnym o fakcie przeprowadzenia Testu PS, informację Prezesa UKE z dnia 30 sierpnia 2013 r. "Proces T. dla nowej usługi T. dla klientów indywidualnych" w której Prezes UKE poinformował rynek telekomunikacyjny o rozpoczęciu Procesu T. oraz udostępnioną [...] przez Prezesa UKE informację publiczną z dnia [...] lipca 2013 r. dotyczącą Testów PS przeprowadzonych przez Prezesa UKE na przełomie kwietnia i maja 2013 r. W konsekwencji skarżąca za zasadne uznała następujące wnioski: -Prezes UKE na mocy art. 43 ust. 1 Pt jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej zatwierdzającej zmianę Oferty SOR, -na mocy art. 110 kpa Prezes UKE jest związany wydanymi decyzjami administracyjnymi w zakresie ofert ramowych, w tym Oferty SOR, -Komunikat [czyli rozstrzygnięcie Prezesa UKE] modyfikował / doszczegóławiał Ofertę SOR, -modyfikacja / doszczegółowienie Oferty SOR może nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym w art. 43 ust. 1 Pt., -Prezes UKE uznaje istnienie Komunikatu [a w szczególności modyfikacji / doszczegółowienia Oferty SOR zgodnie ze stanowiskami], jako "dokumentu" stosowanego w ramach działalności regulacyjnej [zamiast, zgodnie z decyzjami Prezesa UKE, stosować Ofertę SOR], -rozstrzygnięcie Prezesa UKE z dnia [...]marca 2013 r., niezależnie od wszystkich swoich wad, wobec braku innej możliwości kwalifikacji, należy uznać za działanie organu administracji publicznej polegające na wydaniu decyzji administracyjnej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 43 ust. 1 Pt i art. 104 § 1 kpa w związku z art. 206 ust. 1 Pt skarżąca obszernie przytoczyła stanowisko doktryny oraz judykatury (str. 14 do 17uzasadnienia skargi) stwierdzając w podsumowaniu, że w przedmiotowej sprawie przepisem przewidującym kompetencję Prezesa UKE do modyfikacji / doszczegółowienia Oferty SOR jest art. 43 ust. 1 Pt. który stosuje się przez wydawanie decyzji administracyjnych. Niezależnie od "formy" [nazwy, jaką rozstrzygnięciu nadał Prezes UKE] rozstrzygnięcia, w świetle art. 7 Konstytucji RP, należy przyjąć, że Prezes UKE działał na podstawie art. 43 ust. 1 Pt — określającego kompetencje Prezesa UKE w stosunku do oferty ramowej, w tym Oferty SOR. Prezes UKE nie jest uprawniony do wykonywania "czynności materialno - technicznych" w sytuacji, gdy przepisy prawa wprost przewidują wydanie decyzji administracyjnej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 Pt, art. 192 ust. 1 Pt oraz art. 134 kpa skarżąca zwróciła uwagę, że czynność materialno - techniczna to działanie faktyczne organu administracji które oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne [np. zajęcie rzeczy ruchomej przez poborcę skarbowego, zatrzymanie przez policjanta obywatela popełniającego wykroczenie, sporządzenie protokołu, doręczenie zawiadomienia iT. .]. Za czynności materialno-techniczne można także rozumieć takie działania z zakresu administracji publicznej, które wywołują określone skutki prawne dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jeśli przepisy te nie przewidują formy decyzji administracyjnej, przy czym tego rodzaju czynności mogą także polegać na odmowie stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku. W ocenie skarżącej Publikację Komunikatu i Stanowisk trudno uznać za wyłącznie "czynność faktyczną". Po analizie Stanowiska i Komunikatu, nie sposób przyjąć inną interpretację niż taką, że Prezes UKE skonkretyzował normę określoną w art. 43 ust. 1 Pt i zmodyfikował / doszczegółowił postanowienia oferty ramowej [Oferty SOR]. W dalszej części uzasadnienia skarżąca przedstawiła teoretyczne rozważania dotyczące "decyzji administracyjnej" stwierdzając, że: -Komunikat [i Stanowiska] był przejawem woli organu administracyjnego. W Komunikacie Prezes UKE zmodyfikował / uszczegółowił treść Oferty SOR, władczo przedstawiając swoje stanowisko, -nie ma wąT. liwości, że Prezes UKE jest uprawniony, na podstawie kompetencji przyznanych przez Ustawodawcę, do modyfikacji postanowień Oferty SOR, również w zakresie procedury przeprowadzania Testów MS oraz Testów PS i Procesu T. . Podstawą prawną działania Prezesa UKE w tym zakresie jest art. 43 ust. 1 Pt [należy odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji bez zamieszczenia w niej podstawy prawnej, która faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu administracji nie została ona zamieszczona lub zamieszczona została w sposób wadliwy], -Komunikat, podobnie jak inne decyzje Prezesa UKE wydawane na podstawie art. 43 ust. 1 Pt rozstrzyga konkretną sprawę konkretnego przedsiębiorstwa tj. sprawę oferty ramowej, która obowiązuje T.S.A. W dalszych wywodach skarżąca, cytując wybrane orzeczenia oraz stanowisko doktryny, szeroko omówiła zagadnienia KOMUNIKAT JAKO WŁADCZE ROZSTRZYGNIĘCIE PREZESA UKE ORAZ KOMUNIKAT JAKO DECYZJA ADMINISTRACYJNA W UJĘCIU PROCESOWYM ( str. 20 -26 uzasadnienia skargi ) i w podsumowaniu stwierdziła, że czynność materialno - techniczna stosowana jest wtedy, gdy prawa lub obowiązki płyną wprost z przepisu prawa, a decyzja administracyjna powinna być wydana wówczas, gdy prawa lub obowiązki ustanowione w przepisach powinny być skonkretyzowane. W przedmiotowej sprawie, zasady przeprowadzania Testów MS, Testów PS, a także prowadzenia Procesu T. nie zostały określone w przepisach prawa - zatem Prezes UKE [w formie decyzji administracyjnej] obowiązany był skonkretyzować te zasady, korzystając z kompetencji określonej w art. 43 ust. 1 Pt. Zdaniem skarżącej art. 192 ust. 1 Pt nie uprawnia Prezesa UKE do przeprowadzania czynności - materialno technicznych polegających na doprecyzowaniu decyzji administracyjnych [nawet jeżeli przyjąć, że kpa lub inne przepisy prawa dopuszczają taką instytucję]. W tym zakresie konieczna jest decyzja administracyjna. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 kpa i art 127 § 3 kpa w związku z art. 206 ust. 1 Pt, art. 78 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 § 2 pkt 1) ppsa oraz art. 4 dyrektywy ramowej skarżąca wywodziła, że Prezes UKE [mimo swoich przeciwnych twierdzeń] wydał decyzję administracyjną, odmawiając I. możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym poprzez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Nadto działanie Prezesa UKE polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku naruszyło dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a także konstytucyjne prawo do sądu. Dodała także, że organ administracji publicznej, jakim jest Prezes UKE, powinien dokonywać wykładni prawa w zgodzie z prawem Unii Europejskiej. Jednakże, przyjmując, że skarżącej nie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i dalej możliwość skargi do WSA, należałoby przyjąć, że Prezes UKE zignorował istnienie art. 4 dyrektywy ramowej, przez uniemożliwienie Izbie [zrzeszającej przedsiębiorców telekomunikacyjnych będących uczestnikami dotychczasowych Procesów T. , dostarczających Prezesowi UKE dane na potrzeby przeprowadzania Testów MS oraz Testów PS - generalnie współpracujących z T. na zasadach określonych w Ofercie SOR] złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [na rozstrzygnięcie zawarte w Komunikacie]. Zdaniem skarżącej przyjęcie interpretacji stanu faktycznego, przedstawionej przez Prezesa UKE w zaskarżonym postanowieniu, doprowadzi do sytuacji, w której Prezes UKE będzie mógł regulować rynek telekomunikacyjny bez wydawania decyzji administracyjnych, a co za tym idzie, bez kontroli sądowej. Konsekwencją uwzględnienia niniejszej skargi Izby będzie [w przyszłości] regulacja rynku telekomunikacyjnego przez Prezesa UKE nie za pomocą nieprawidłowych "kadłubowych" decyzji administracyjnych [komunikatów], lecz "normalnych" decyzji kierowanych do T. tak jak w szeregu innych spraw, w których Prezes UKE ustalał treść oferty ramowej. Podniosła, że mimo wszystkich nieprawidłowości rozstrzygnięcia Prezesa UKE [Komunikatu - decyzji], funkcjonuje ono na rynku telekomunikacyjnym. Sam Prezes UKE, przeprowadzając Testy MS oraz Testy PS, a także prowadząc Procesy T. , stosuje się do Komunikatu i Stanowisk. Jedynym wytłumaczeniem [mając na uwadze w szczególności art. 110 kpa] jest przyjęcie, że te [wadliwe ze względów proceduralnych] rozstrzygnięcia Prezesa UKE zmieniły treść Oferty SOR. Zatem w ocenie skarżącej należy uznać, że publikując Komunikat, Prezes UKE wydał decyzję administracyjną, która [mimo wszystkich nieprawidłowości] podlega normalnemu zaskarżeniu, wpierw w drodze administracyjnej, a następnie, jeżeli zajdzie taka potrzeba, na drodze sądowej. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, argumentując jak uprzednio, wniósł o jej oddalenie. W obszernym piśmie procesowym złożonym do akt sprawy w dniu [...] lutego 2014 r. stanowiącym polemikę z odpowiedzią organu na skargę skarżąca podtrzymała swoje zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Odwołanie jest niedopuszczalne między innymi z przyczyn przedmiotowych jak np. w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia w toku instancji. Ma to miejsce także wtedy gdy odwołanie zostało złożone nie od decyzji, ale od czynności materialno-technicznej czy też projektu decyzji. Należy również zaznaczyć, iż jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1005/11) rozpoznając skargę na postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. sąd wojewódzki nie może badać legalności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od komunikatu/stanowiska Prezesa UKE opublikowanego na stronach internetowych Urzędu Komunikacji Elektronicznej (www.uke.gov.pl). Organ w tej formie, zamieszczonym na stronie internetowej komunikatem poinformował wszystkich użytkowników rynku telekomunikacyjnego o swoim stanowisku w sprawie Procesu Time-to- Market oraz metod przeprowadzania testów MS/PS. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu, że Komunikat nie stanowił decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Informacja nie kształtowała praw i obowiązków T. S.A. ani żadnego innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, nie posiadała żadnego ze składników decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., niezasadne jest zatem, w ocenie Sądu, stwierdzenie skarżącej, że komunikat zawierał rozstrzygnięcie. Argumenty strony wskazujące, iż przedmiotowym Komunikatem organ zmienił własną decyzję w sprawie oferty ramowej nie zasługują na uwzględnienie bowiem komunikat o charakterze informacyjnym nie jest wydawany ani w trybie, ani w formie przewidzianej dla zmiany decyzji. Komunikat ten nie został również wprowadzony do obrotu w sposób przewidziany prawem dla decyzji, nie ma konkretnego adresata. Wobec tego wszelkie zarzuty zmierzające do wykazania zmiany decyzji pozostają bezprzedmiotowe bowiem w ocenie Sądu nie doszło do zmiany decyzji w sprawie oferty ramowej, przedmiotowy Komunikat w żadnym razie nie może wywoływać skutków decyzji. Wobec powyższego również zarzuty dotyczące wydania decyzji zmieniającej ofertę ramową bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania są bezprzedmiotowe. Zaskarżenie czynności materialno-technicznej zobowiązywało organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalności złożonego środka zaskarżenia. Prezes UKE jako organ odwoławczy, stosownie do obowiązków wskazanych w art. 134 k.p.a. miał obowiązek ustalenia czy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Ustalenie zatem, iż wniesiono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od Komunikatu, tj. czynności materialno-technicznej, w stosunku do której przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, o jego niedopuszczalności, co też organ uczynił (tak też tut. Sąd w wyrokach z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa2267/12 i z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa2470/12) Zarzut naruszenia przez zaskarżone postanowienie jednej z naczelnej zasad postępowania administracyjnego tj. zasady dwuinstancyjności postępowania nie znajduje uzasadnienia w sprawie, gdyż dwuinstancyjność, w tym prawo do zaskarżenia należy odnieść jedynie do aktów prawa administracyjnego będących prawną formą administracji publicznej tj. jednostronnych, władczych oświadczeń woli organu administracji publicznej rozstrzygających w sposób wiążący o sytuacji indywidualnie określonego podmiotu prawa w konkretnej sprawie, wydane przez ten organ w toku postępowania administracyjnego i na podstawie przepisów proceduralnych praw administracyjnego. Jak wyjaśniono wyżej, Komunikatowi Prezesa UKE nie można przypisać tych cech. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że postępowanie, które doprowadziło do opublikowania Komunikatu powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, Sąd zauważa, iż istnieją inne środki przewidziane w prawie, np. skarga na bezczynność organu, jeżeli strona uważa, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie wydając rozstrzygnięcia, które winna wydać Z powyższych względów Sąd nie podzielił słuszności zarzutów skargi odnośnie naruszenia przez organ prawa materialnego jak również przepisów postępowania. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.