VI SA/Wa 3077/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzejącą ją decyzję z dnia [...] lipca 2021 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z 21 lipca 2021 r., [...],[...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka"), będącej koncesjonariuszem autostrady płatnej [...] - [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił decyzją GDDKiA z [...] lipca 2021 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2020 r., znak [...], udzielającej zezwolenia dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżący), na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni autostrady [...] (dz. ewid. nr [...]) do działki nr [...] w m. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1592/19, uchylił decyzję z [...] maja 2019 r., znak [...], GDDKiA w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Po uwzględnieniu uwag zawartych w tym wyroku i przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie, GDDKiA wydał decyzję z [...] lipca 2020 r., znak [...], udzielającą zezwolenia dla Skarżącego, na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni autostrady [...] (dz. ewid. nr [...]). do działki nr [...] w m. [...]. Organ wyjaśnił dalej, że Spółka, będąca koncesjonariuszem autostrady płatnej [...],[...] - [...], wystąpiła z wnioskiem z 8 czerwca 2021 r., o wszczęcie z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GDDKiA z [...] lipca 2020 r., znak [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku, GDDKiA wydał decyzję z [...] lipca 2021 r., znak [...], na mocy której odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Decyzję tę zakwestionowała Spółka, która w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożyła w ustawowym terminie wniosek z 21 lipca 2021 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu ww. wniosku oraz po formalnej analizie całego materiału dowodowego, GDDKiA stwierdziła, że zasadne jest uchylenie kwestionowanej decyzji w całości, co zostanie poniżej wykazane. Organ wyjaśnić, że Spółka, na podstawie art. 19 ust. 3 u.d.p., pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20, które wykonuje GDDKiA. Zatem zgodnie z art. 20 pkt 8 u.d.p., wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych, należy do organu. Natomiast Spółka, jak wskazał organ, posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu (o stwierdzenie nieważności decyzji), gdyż pełni funkcję zarządcy autostrady. Do zadań Spółki należą w szczególności te zadania, które zostały wymienione w art. 20 pkt 2 - 7, 9 -16 i 18 u.d.p., a jednym z tych zadań jest koordynacja robót w pasie drogowym oraz sprawowanie nadzoru nad takimi pracami. GDDKiA, odnosząc się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] lipca 2021 r. wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności byłaby możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostałoby wniesione przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ uznał, że żądanie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie zostało wniesione przez Spółkę będącą stroną, zatem organ, orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, powinien orzekać wyłącznie kasacyjnie, tj. mógł stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania, mógł odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 K.p.a. Organ też stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dokonanie rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dopiero w postępowaniu odwoławczym, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, co doprowadziło go do konkluzji, że mając na uwadze brak możliwości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy winien jest wyłącznie uchylić decyzję z [...] lipca 2021 r., znak: [...], bez możliwości umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ stwierdził, że nie mógł wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie i ustosunkowania się do podniesionych argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 21 lipca 2021 r., gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. Pismem z 10 listopada 2021 r. Skarżący, reprezentowane przez adwokata, złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GDDKiA z [...] października 2021 r., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 3 i art. 20 pkt 8 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: "u.d.p.") oraz w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez wadliwe przyznanie Spółce przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zjazdu publicznego, podczas gdy podmiotowi temu status strony nie przysługuje, z uwagi na fakt, że postępowanie nie dotyczy ani jego interesu prawnego ani jego obowiązku, 2) art. 61a § 1 i art. 138 § 1 w zw. z art. 127 K.p.a., poprzez wadliwe uchylenie decyzji GDDKiA z [...] lipca 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GDDKiA z [...] lipca 2020 r. wbrew obowiązkowi odmowy wszczęcia postępowania ze względu na okoliczność, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pochodził od strony tego postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację popierającą zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze. Sąd stwierdza, że GDDKiA naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, uchylając decyzję I instancji i jednocześnie nie orzekając co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W przedmiotowej sprawie GDDKiA, zaskarżona decyzją uchylił własną decyzję z [...] lipca 2021 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jednak nie orzekł co do istoty sprawy. Organ prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności byłaby możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostałoby wniesione przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem w decyzji I instancji z [...] lipca 2021 r. GDDKiA odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2020 r., jednak w ogóle nie rozważał kwestii braku statusu strony Spółki, która wniosła o wszczęcie postępowania w trybie nieważnościowym. GDDKiA błędnie natomiast przyjął w zaskarżonej decyzji, że dokonanie rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dopiero w postępowaniu odwoławczym, a więc orzeczenie co do istoty sprawy po uchyleniu decyzji I instancji, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. GDDKiA nie uwzględnił faktu, że w uzasadnieni decyzji I instancji (decyzji z [...] lipca 2021 r.) organ przeprowadził merytoryczne rozważania co do zasadności wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2020 r., które doprowadziły organ do konkluzji zawartej w ostatnim zdaniu decyzji I instancji o odmowie unieważnienia decyzji z [...] lipca 2020 r. W I instancji zatem GDDKiA podjął wadliwe rozstrzygnięcie jednak rozpatrzył merytorycznie wniosek Spółki, dlatego orzekając co do istoty sprawy w II instancji organ rozpatrzyłby ponownie sprawę nie naruszając zasady dwuinstancyjności postępowania. Omówiona powyżej wadliwość rozstrzygnięć decyzji obu instancji stanowiąca naruszenie art. 158 § 1 i § 2 K.pa., w przypadku decyzji I instancji i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w przypadku zaskarżonej decyzji, skutkowała uchyleniem decyzji obu instancji. Organ ponownie rozpatrując sprawę merytorycznie rozpozna wniosek Spółki z 8 czerwca 2021 r. Sąd uznał natomiast, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez GDDKiA art. 19 ust. 3 i art. 20 pkt 8 w zw. z art. 29 u.d.p. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 61a § 1 i art. 138 § 1 w zw. z art. 127 K.p.a., oparte na błędnym założenie Skarżącego o braku posiadania statusu strony przez Spółkę wnoszącą o stwierdzenie nieważności decyzji GDDKiA z [...] lipca 2020 r. GDDKiA słusznie uznał i wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interes prawny Spółki w przedmiotowej sprawie wynikający z przepisów u.d.p. w związku z pełnioną przez Spółkę, na podstawie art. 19 ust. 3 u.d.p., funkcją zarządcy autostrady płatnej [...][...]-[...], na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację. Zgodnie z tym przepisem, "Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad." Do zadań Spółki należą zatem kwestie wymienione w art. 20 pkt 2-7, 9-16 i 18, w tym m.in. koordynacja robót w pasie drogowym (pkt 7), badanie wpływu robót drogowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego (pkt 10a), przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (pkt 12). W świetle powyższego organ słusznie uznał, że Spółka posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, które dotyczy decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni autostrady [...] (decyzja GDDKiA z [...] lipca 20202 r.). Stanowisko to potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2581/08. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2018 r. poz. 1800).