VI SA/Wa 309/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. M., B. M., J. J., H. J., R. J., J. M., U. M., S. P., H. P., T. S., K. S., B. S., T. A. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę w całości Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 roku Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, po rozpatrzeniu wniosku S. M., B. M., J. J., H. J., R. J., U. M., J. M., H. P., S. P., T. S., B. S., K. S. i T. A. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2015 r., odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdzającej Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...] ". W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] października 2014 r., P. Sp. z o.o. zwróciła się o zatwierdzenie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "[...] ". Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdził przedmiotowy dodatek do dokumentacji. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., doprecyzowanym pismem z dnia 25 lutego 2015 r., S. M., B. M., J. J., H. J., R. J., U. M., J. M., H. P., S. P., B. S., K. S. i T. A. wnieśli, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra Środowiska podnosząc, iż zostali pozbawieni udziału w postępowaniu. Dodatkowo skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., Minister Środowiska wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. i odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji. Postanowienie o odmowie wykonania w/w decyzji zaskarżyli skarżący składając wniosek z dnia [...] maja 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Minister Środowiska wyjaśnił, że zgodnie z art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 kpa winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych materiałach dowodowych.. nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Na tym etapie postępowania organ bada okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i wstępnie ocenia, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Do zastosowania art. 152 § 1 kpa wystarczy wskazanie na wystąpienie przesłanki prawdopodobieństwa bez względu na jej stopień. Ponadto już samo określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu może mieć zastosowanie w danej sprawie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2009/12, opubl. LEX nr 1490529). Natomiast w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygn. akt. I SA/Sz 54/12, opubl. LEX nr 1296734). Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Minister stwierdził, że okoliczność posiadania przez skarżących tytułu prawnego do gruntów objętych decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nie uzasadnia wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § ust. 4 kpa tj., że strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie. Powołana decyzja nie dotyczy prawa własności nieruchomości (w tym gruntu), lecz zatwierdzenia dodatku do dokumentacji geologicznej. Tym samym organ wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył powołanych przez skarżących przepisów. Wskazane przez strony zarzuty nie wskazują na żadną z przesłanek wznowienia, a w niniejszym postępowaniu organ nie bada merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. M., B. M., J. J., H. J., R. J., U. M., J. M., H. P., S. P., T. S., B. S., K. S. i T. A. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie udzielenia koncesji P. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "[...] i [...] ", położonym na terenie miast i gmin [...] i [...] w województwie wielkopolskim: 1) z powodu toczącego się od [...] lutego 2013 r. postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. i uchylającej decyzji z dnia [...] września 2011r., które do dnia dzisiejszego nie zostało rozpatrzona. Pomimo tego Minister Środowiska wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdzającą dokumentację geologiczną dla złoża [...], którą jest oparta na koncesji Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. oraz decyzji Ministra Środowiska w części ją uchylającej z dnia [...] września 2011 r. dotkniętej nieważnością i rażącym naruszeniem prawa art. 106 i art. 28 kpa, prawa własności i Konstytucji, 2) Minister Środowiska, Burmistrz [...] i [...] sprawę opiniowania koncesji dla P. załatwili pomiędzy sobą bez udziału stron. Jedyną stroną na 300 stron tego postępowania był P., 3) uzasadnione jest wstrzymanie decyzji z [...] grudnia 2014 r. także, tym że skarżący i pozostałe strony około 300 stron i więcej mieszkańców Gminy [...] i [...] nie brało udziału w tym postępowaniu, gdyż Minister odmawia im prawa strony po prostu znowu pomija i twierdzi, że to postępowanie ich nie dotyczy i nie są stronami. W postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nie było stron tylko organy i P. Minister Środowiska pominął strony pozbawił środków zaskarżenia tak jak to czyni od 2011 r., 4) ponadto decyzję objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności zostały wydane przez Ministra Środowiska na osoby zmarłe i z tego powodu decyzje te są nieważne, 5) postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Minister Środowiska zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji z dnia [...] maja 2011 r. oraz decyzji w części ją uchylającej z dnia [...] września 2011 r., 6) wykonanie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdzającej dokumentację geologiczną, doprowadzi do nieodwracalnych i trudnych do odwrócenia następstw poprzez umieszczenia złoża w studium zagospodarowania Gminy [...] i [...] i budowy kopalni na terenach o wysokiej kulturze rolniczej i wysokiej dochodowości gospodarstw rolnych oraz z powodu wydania obu decyzji z naruszeniem prawa między innymi art. 28 kpa i 106 kpa, art. 10 kpa i Konstytucji i prawa własności skarżących i pozostałych pominiętych stron, 7) całe postępowanie w zaskarżonej sprawie toczyło się pomiędzy Ministrem Środowiska a P. bez udziału 300 stron postępowania. Takie działanie organów rządowych to chyba nie przypadek, 8) w tym postępowaniu Minister Środowiska stosuje tylko art. 104 kpa, nie stosuje zasad postępowania administracyjnego, art. 10 kpa i przede wszystkim art. 28 kpa, narusza skarżących prawo własności przez co pozbawia stron ich strony i prawa do zaskarżenia, 9) powodem wstrzymania wykonania decyzji Ministra Środowiska jest także to, że P. Spółka zo.o w dniu 7 maja 2015 r. złożyła wniosek do Burmistrza [...] i [...] o niezwłoczne podjęcie działań w celu realizacji ustawowego obowiązku ujawnienia udokumentowanego złoża węgla brunatnego [...] w granicach określonych dodatkiem nr 1 do dokumentacji geologicznej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i [...], 10) nie wstrzymanie wykonania decyzji prowadzi do nieuchronności wpisu złoża do Studium poprzez obligatoryjne zarządzenie zastępcze Wojewody. Zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo górnicze i geologiczne po upływie 2 letniego terminu określonego w art. 95 ust.2 pgig wprowadzenie obszaru udokumentowanego złoża do Studium dokona Wojewoda z mocy prawa poprzez wydanie Zarządzenia zastępczego na koszt Gmin, 11) wprowadzenie terenów kopalnianych na terenie Gminy [...] i [...] spowoduje całkowity zastój gospodarczy i zaprzestanie rozwoju rolnictwa i budownictwa. Spraw a kopalni dotyczy całkowitej likwidacji 22 wsi, 12) wstrzymania wymaga także poprzedzająca ją decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie udzielenia koncesji P.Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "[...] i [...]", położonym na terenie miast i gmin [...] i [...] w województwie [...], która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 1) .wydana na osoby zmarłe, 2) .z naruszeniem art. 106 kpa pominięcie przez Ministra Środowiska, Burmistrzów [...] i [...] całkowicie stron właścicieli gruntów, których budowa kopalni dotyczy, 3) nieostateczna w Ministerstwie oczekuje od czerwca 2011 r, 179 wniosków rolników o ponowne rozpatrzenie w sprawie udzielenia koncesji P. Spółka z o. o. z siedzibą w [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie ,, [...] i [...], położonym na terenie miast i gmin [...] i [...] w województwie [...], której wykonanie doprowadzi do nieodwracalnych następstw budowy kopalni na terenach o wysokiej kulturze rolniczej i wysokiej dochodowości gospodarstw rolnych oraz z powodu wydania postanowień i obu decyzji z naruszeniem prawa między innymi art. 28 kpa i 106 kpa, art. 10 kpa i Konstytucji i prawa własności skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia Zgodnie z art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Zastosowanie trybu z art. 152 kpa jest zatem zasadne wówczas, gdy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. Przepisy procedury administracyjnej nie ustalają przy tym jak wysoki jest stopień prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga udowodnienia, że decyzja ta podlega uchyleniu. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Do zastosowania art. 152 wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja art. 152 § 1 kpa winna mieć charakter ścieśniający. Słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 961/08, LEX nr 558446). W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 kpa nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Zatem nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego. Na tym etapie postępowania organ bada okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenia, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wnioskodawcy powołali się na wystąpienie przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz na okoliczność posiadania tytułu prawnego do gruntów objętych decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. Jak prawidłowo wskazał organ, przedmiotowa decyzja dotyczy zatwierdzenia dodatku do dokumentacji geologicznej nie dotyczy zaś prawa własności nieruchomości (w tym gruntu). Nie wpływa ona na prawa i obowiązki właściciela gruntu, a zatem nie dotyczy ona interesu prawnego właścicieli. W konsekwencji właściciele nieruchomości gruntowych nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., tak więc nie wystąpiła przesłanka do uchylenia w/w decyzji w trybie wznowieniowym. Tym samym zasadnie organ stwierdził, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. Natomiast zarzuty dotyczące koncesji Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r., wychodzą poza przedmiot niniejszego postępowania. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieodwracalnych skutków decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. należy wyjaśnić, iż decyzja ta nie stanowi podstawy prowadzenia działalności wydobywczej (jest nią koncesja wydobywcza). Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.