II OSK 2009/12

Dnia 11 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II SA/Kr 1803/11 w sprawie ze skargi D.K. i G.K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w K. na rzecz G.K. kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 12 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi D.L. i G.K. (dalej jako "skarżący") uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji, a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2011 r. organ I instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej z [...] listopada 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej oraz budowa wjazdu przy ul. Krasickiego zlokalizowanego na działkach nr [...] obr. [...] budynek i zagospodarowanie terenu na działce nr [...] obr. [...] wjazd, Kraków – Podgórze" zmienionej decyzją z [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2008 r. Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 152 § 1 w związku z art. 123 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną powyżej decyzją, w oparciu o przesłankę za art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Wniosek zawierał również żądanie wstrzymania wykonania decyzji z [...] listopada 2008 r. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. organ odmówił wznowienia postępowania w sprawie uznając, że skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] listopada 2008 r. Wojewoda Małopolski uchylił powyższą decyzję o odmowie wznowienia postępowania, a następnie postanowieniem z [...] maja 2011 r. organ I instancji wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji wyjaśnił w swoim postanowieniu, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany, gdy zgromadzone dokumenty wskazują prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Nieuzasadnione korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, mogłoby stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Organ I instancji stwierdził, że brak jest przesłanek, które niezbicie mogłyby potwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z [...] listopada 2008 r. Decyzja Wojewody Małopolskiego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] stycznia 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania nie jest decyzją reformatoryjną, a ma jedynie charakter kasatoryjny. W ocenie organu I instancji, wydanie przez Wojewodę Małopolskiego decyzji tego rodzaju nie przesądza w żaden sposób kwestii ewentualnego uchylenia decyzji z [...] listopada 2008 r. Zdaniem organu I instancji brak jest dowodu wskazującego na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. Z faktu usytuowania działki nr [...] stanowiącej własność skarżących w sąsiedztwie terenu inwestycji nie wynika, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ I instancji zaznaczył, że ustalenie obszaru oddziaływania obiektu miało miejsce na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę z [...] listopada 2008 r. W toku tego postępowania ustalono, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki nr [...]. Brak uznania działki nr [...] za działkę znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, a co za tym idzie brak uznania właścicieli tej działki za strony tego postępowania, nie daje podstaw do zastosowanie art. 152 k.p.a. Zażalenie od tego postanowienia wnieśli skarżący. Postanowieniem z [...] września 2011 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Jako podstawę prawną wskazał art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji należy traktować jako środek ostateczny, który powinien się opierać nie tylko na wiarygodnych materiałach dowodowych, ale i na przeświadczeniu o celowości wstrzymania decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, która, pomimo że funkcjonuje w obrocie prawnym, nie może być wykonywana. Ponadto z treści art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek, wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że z żadnego dokumentu zgromadzonego w sprawie, w tym z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawców, nie wynika, że będąc współwłaścicielami działki nr [...], posiadają oni przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] listopada 2008 r. Organ odwoławczy wskazał, że na obecnym etapie postępowania okoliczności wskazane przez skarżących, mające stanowić podstawę wznowienia postępowania, nie są oczywiste w stopniu uzasadniającym stwierdzenie, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skarżący wskazując na "zacienienie i przesłanianie" nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających tę okoliczność. W ocenie organu, skarżący nie uprawdopodobnili, że mogą być stroną postępowania, co z kolei uprawdopodobniłoby uchylenie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Skarżący wnieśli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające Sąd I instancji wskazał, że dla wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Wstrzymanie wykonania nie wymaga więc dowodu bowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że wykładnia art. 152 § 1 k.p.a. powinna mieć charakter ścieśniający, ponieważ termin "prawdopodobieństwo" użyty w tym przepisie powinien być traktowany nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organy nie zbadały przesłanek wznowieniowych wynikających z art. 145 § 1 k.p.a., które mogły mieć wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji na skutek wznowienia postępowania. W postanowieniu organu I instancji stwierdzono jedynie, że brak jest przesłanek, które jednoznacznie mogłyby potwierdzać prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Ponadto organ nie przytoczył żadnych argumentów na poparcie swojego stanowiska, poza wskazaniem, że usytuowanie działki skarżących w sąsiedztwie inwestycji nie oznacza, że działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd I instancji wskazał ponadto, że rozważania organu II instancji sprowadzają się do stwierdzenia, że z żadnego dokumentu zgromadzonego w sprawie nie wynika, żeby skarżący (będąc współwłaścicielami działki nr [...]) posiadali przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2008 r., zaś sami skarżący nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających tę okoliczność. Ponadto skarżący powołując się na zacienienie budynku, również nie przedstawili żadnych dowodów to potwierdzających. W ocenie Sądu I instancji, przerzucenie ciężaru dowodu na strony postępowania stanowi naruszenie wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Organ nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, w szczególności do tego, że przedmiotowa inwestycja poprzez swoją wysokość i gabaryty powoduje zacienienie budynku skarżących. Organ pominął także wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność prawidłowości ustaleń, co do tzw. "linijki słońca". Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organy zobowiązane będą dokonać rzetelnej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, mając na uwadze przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki wskazanej w pkt 4 tego przepisu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 152 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 152 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej oddalenia. Po drugie, art. 152 p.p.s.a. przez brak określenia, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi stosownie do treści art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej "p.p.s.a.") – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy zaznaczyć, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 152 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wynika to z tego, że w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, ponieważ należy to do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Natomiast wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne. Jest to przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2353/10, LEX nr 1138150 oraz wyrok NSA z 7 stycznia 2009 sygn. akt I OSK 863/08, LEX nr 484864). Dlatego też trzeba podkreślić, że wystąpienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej powoduje, iż powyższa kwestia nie podlega udowodnieniu tylko konieczne jest uzyskanie przez właściwy organ orzekający w tym zakresie przekonania, że ewntualnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Oznacza to, że do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. wystarczy wskazanie na wystąpienie przesłanki prawdopodobieństwa bez względu na jej stopień. Ponadto już samo określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu może mieć zastosowanie w danej sprawie, a więc także z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie jej uzasadnieniu, oczywiście po przeanalizowaniu całego zebranego dotychczas w tej sprawie materiału dowodowego. Powyższa ocena przesłanki pawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o której stanowi dyspozycja art. 152 § 1 k.p.a., nie została jednak przeprowadzona przez właściwe w tej sprawie organy, co zasadnie Sąd I instancji stwierdził. Po drugie, w ustalonym stanie prawnym i faktycznym tej sprawy chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 152 p.p.s.a. z powodu uwzględnienia skargi. Także bezsasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 152 p.p.s.a. z powodu braku określenia, czy i w jakim zakresie tego rodzaju zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Wynika to z tej przyczyny, że spcyfiką zaskarżonego aktu administracyjnego jest właśnie odmowa wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji z [...] listopada 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozowlenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Stąd brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia w tym przypadku art. 152 p.p.s.a., jeżeli skarga została uwzględniona, przed ewentualnym wykonaniem przez organ uchylonego aktu administracyjnego oraz przed uprawomocnieniem się wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.