VI SA/Wa 3090/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B., K. C. oraz P. K. na czynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie zmiany sposobu naliczenia opłat za prawo do dysponowania częstotliwością radiową postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną solidarnie tytułem wpisu sądowego od skargi W 2004 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty – obecnie Urzędu Komunikacji Elektronicznej (nazywany dalej "Prezesem UKE") udzielił M. B., K. C. oraz P. K. (nazywanych dalej "skarżącymi") pozwolenia radiowego nr [...] na używanie radiowych urządzeń nadawczych lub nadawczo-odbiorczych, pracujących w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lądowej typu dyspozytorskiego (dalej pozwolenie). Od sierpnia do listopada 2011 r. Prezes UKE informował skarżących, że w wyniku przeprowadzenia postępowania w zakresie prawidłowości naliczania opłat za prawo do korzystania z częstotliwości, pobieranych z tytułu ww. pozwolenia zaistniała konieczność zweryfikowania opłat naliczonych za lata 2006-2010. Organ wyjaśnił, że do wyliczania ww. opłat stosował stawkę wynikającą z pkt 1 Załącznika nr 1 w zakresie relacji: stacja bazowa - stacja ruchoma rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz.U. z 2005 r., nr 24, poz. 196 ze zm., nazywanego dalej "rozporządzeniem z 8 lutego 2005 r."), podczas gdy dla przedmiotowego pozwolenia powinna być zastosowana stawka wprawdzie wynikająca z pkt 1 Załącznika nr 1 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., ale w zakresie relacji: stacja bazowa - stacja bazowa, przy uwzględnieniu § 4 i § 5 ust. 1 tego rozporządzenia. Prezes UKE wskazał ostatecznie, że jest to kwota 13.200 złotych rocznie. Dnia [...] listopada 2011 r. skarżący wnieśli m.in. o umorzenie całości należności z tytułu opłat wraz z odsetkami za zwłokę oraz o podanie podstawy prawnej wyliczenia tych opłaty. Zarzucili, że organ w latach 2006-2010 wprowadzał ich w błąd, co do wysokości opłat za pozwolenie. Prezes UKE w odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2011 r. wskazał, że za prawo do wykorzystywania częstotliwości skarżący obowiązani byli - zgodnie z art. 185 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004 r. Nr 171 poz. 1800 ze zm., nazywanej dalej "P.t.") uiszczać roczne opłaty. Stosownie do art. 185 ust. 11 P.t. wysokość tych opłat oraz terminy i sposób ich uiszczania, określa rozporządzenie z 8 lutego 2005 r. Nadto organ wyjaśnił, że w żadnym z powyższych aktów prawnych nie ma definicji pojęcia stacji bazowej oraz stacji retransmisyjnej, ani nie określono tam sposobu ich klasyfikacji. Dlatego też odwołał się do członkowstwa Polski w Międzynarodowym Związku Telekomunikacyjnym (dalej ITU), który to w Regulaminie Radiokomunikacyjnym zdefiniował podstawowe pojęcia z zakresu radiokomunikacji, w tym m.in. pojęcie stacji bazowej i stacji retransmisyjnej dla radiokomunikacji radiowej lądowej. Przywoławszy treść definicji owych pojęć Prezes UKE odniósł się do rozporządzenia z 8 lutego 2005 r. i stwierdził, że w świetle tak zdefiniowanych pojęć stacji bazowej i stacji retransmisyjnej oczywistym jest zakwalifikowanie możliwości realizowania łączności pomiędzy stacją bazową, a stacja retransmisyjną, jako relacji stacja bazowa – stacja bazowa. Podkreślił również, że za taką klasyfikacją – stacji retransmisyjnej jako stacji bazowej, przemawiają zapisy znajdujące się w ww. pozwoleniu udzielonym skarżącym. Ostatecznie organ wskazał, że dopiero analiza parametrów techniczno-eksploatacyjnych stacji określonych w pozwoleniu, ze szczególnym uwzględnieniem numerów częstotliwości nadawczych, pozwala wskazać, które ze stacji bazowych pełnią funkcję stacji retransmisyjnych. Skarżący w dniu [...] grudnia 2011 r., wnosząc o odroczenie terminu lub rozłożenie na raty zaległej opłaty wraz z odsetkami, raz jeszcze podkreślili, że brak uiszczania opłat we właściwych wysokościach, spowodowany był wyłącznie udzielaniem przez organ – począwszy od 2006 r., błędnych informacji w zakresie ich wysokości. Pismem z [...] października 2012 r. Prezes UKE wyjaśnił, że znajdujący się w ww. pozwoleniu zapis, dotyczący uprawnienia do wnoszenia opłaty za to pozwolenie w wysokości 50% stawki, nie miał w niniejszym przypadku zastosowania gdyż, na obszarze wskazanym w tym pozwoleniu nie było innego użytkownika tych kanałów niż skarżący, a więc współużytkowanie - uprawniające do zastosowania niższej stawki, nie zaistniało. Reasumując organ podał, że przez cały okres ważności przedmiotowego pozwolenia skarżący wykorzystywali przyznane kanały samodzielnie i z tego tytułu nie przysługiwało im uprawnienie unormowane w § 4 rozporządzenia z 8 lutego 2005 r., a w konsekwencji zaistniała konieczność dokonania ponownej korekty opłat. W odpowiedzi skarżący stwierdzili, że stanowisko organu zwarte w piśmie z [...] października 2012 r. rażąco narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 9 oraz art. 155 k.p.a.) i nie znajduje oparcia w obowiązujących normach prawa materialnego. Podnieśli, że decyzja udzielająca im pozwolenia ważna była do [...] listopada 2009 r. i nie ma możliwości jej zmiany w chwili obecnej, gdyż nie istnieje ona. Uznali, że jakiekolwiek zmiany owego pozwolenia drastycznie naruszałyby wszelkie obowiązujące normy prawa. Nadto wyjaśnili, że w czasie obowiązywania pozwolenia nie mieli wiedzy czy i kto korzystał z kanałów. W odpowiedzi organ (pismo z [...] listopada 2012 r.) stwierdził, że analiza sprawy w zakresie weryfikacji opłat za ww. pozwolenie, z uwzględnieniem faktu wyłączności użytkowania przez skarżących kanałów potwierdza stanowisko wyrażone w piśmie z [...] października 2012 r. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący wezwali Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa wywołanego stanowiskiem wyrażonym w piśmie z dnia [...] października 2012 r., a następnie potwierdzonym w piśmie z [...] listopada 2012 r. Wskazali, że niedopuszczalnym jest dokonywanie korekty opłat za pozwolenie osiem lat po jego wydaniu i które straciło moc [...] listopada 2009 r. Organ w piśmie z [...] grudnia 2012 r. wskazał, że obowiązek zapłaty ww. opłaty powstaje z mocy prawa, a wysokość oraz terminy jej zapłaty bezwzględnie wynikają z obowiązujących przepisów prawa. Mając to na uwadze organ stwierdził, że nie naruszył prawa, więc wniosek o usunięcie takiego naruszenia jest bezpodstawny. Skarżący, niezgadzając się z powyższym stanowiskiem organu - wyrażonym w piśmie z [...] października 2012 r., zaskarżyli je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 16 k.p.a.), a także prawa materialnego – art. 143 ust. 2, art. 145, art. 147 w zw. z art. 123 oraz art. 185 ust. 1 i ust. 11 P.t. Jako podstawę skargi wskazano m.in. art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, nazywanej dalej "p.p.s.a."). Skarżący wnosząc o stwierdzenie przez Sąd bezskuteczności zaskarżonych czynności Prezesa UKE, zaprezentowali dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 415/13 odrzucił skargę skarżących na pismo Prezesa UKE z dnia [...] października 2012 r., uznając zaskarżoną czynność Prezesa UKE jedynie za informację skierowaną przez organ do skarżących, że opłaty zostały uiszczone w niewłaściwej wysokości, skutkiem czego są oni zobowiązani do uregulowania stwierdzonych zaległości. Sąd za bezsporne uznał, że obowiązek uiszczania opłat za prawo do dysponowania częstotliwością wynika wprost z art. 185 P.t., który określa także sposób w jaki uiszcza się taką opłatę. Obowiązek taki nie jest nakładany w drodze decyzji administracyjnej lub w formie innej władczej działalności właściwego organu administracji publicznej, skierowanej do skonkretyzowanego pomiotu. Sposób naliczania oraz termin zapłaty reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia z 8 lutego 2005 r., wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 185 ust. 11 P.t. Na podstawie tego aktu skarżący "sami byli w stanie określić" wysokość należnej opłaty za pozwolenie, a chcąc ewentualnie zastosować zwolnienie wprowadzone w § 4 tego rozporządzenia, mogli zwrócić się do organu o udzielenie informacji, czy oprócz nich jakiś inny podmiot w tym samym okresie korzystał jeszcze na tym terenie z kanałów radiowych. Zdaniem Sądu I instancji, konsekwencją tego, że przedmiotowa opłata nie podlegała ustalaniu ani określaniu przez organ decyzjami administracyjnymi jest to, że również w razie zakwestionowania wysokości opłaty przez podmiot zobowiązany do jej uiszczenia stanowisko organu regulującego nie może zostać wyrażone w drodze decyzji administracyjnej, chyba że przepisy ustawowe przewidywałyby taką formę działania organu w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji, z ustawy - Prawo telekomunikacyjne nie wynika, aby organ regulacyjny mógł rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej o wysokości opłaty i odsetek za zwłokę. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżonego stanowiska Prezesa UKE wyrażonego w piśmie z [...] października 2012 r. nie można było uznać za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to bowiem informacja skierowana przez Prezesa UKE do skarżących, która nie kreuje po ich stronie praw i obowiązków. Informacja ta jedynie dotyczy obowiązku, jaki spoczywa na skarżących, jednakże obowiązek ten wynika z mocy prawa i w żadnym razie jego istnienie nie jest uzależnione od władczego działania Prezesa UKE. Pismem z dnia 19 czerwca 2013 r. skarżący wnieśli skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 8 maja 2013 r., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stanowisko zawarte w piśmie Prezesa UKE, Delegatura w L. z dnia [...] października 2012 r. wraz z załącznikami w postaci trzech korekt zwiększających należności z tytułu dysponowania częstotliwością (za lata 2007-2009), będących jednocześnie wezwaniem do zapłaty, nie stanowiło czynności materialno-technicznej, ani też czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu [...] listopada 2004 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty udzielił skarżącym w formie decyzji pozwolenia radiowego na "współużytkowanie" kanałów radiowych, co zostało określone wprost w tabeli w pkt 1 załącznika do pozwolenia. O charakterze zatem oraz zakresie wykorzystania przyznanych częstotliwości zdecydowała treść decyzji (pozwolenia). Decyzja ta nie została zaskarżona, obowiązywała więc w niezmienionej formie jako decyzja ostateczna do jej wyekspirowania, tj. do dnia [...] listopada 2009 r. Prezes UKE – w formie pisemnej informacji z dnia [...] października 2012 r. wraz z trzema korektami zwiększającymi należność za prawo do dysponowania częstotliwością – dokonał zmiany treści decyzji z 2004 r., nakładając na skarżących obowiązek zapłaty łącznej kwoty 38.500 zł, mimo że przedmiotowa decyzja już nie obowiązywała. Okoliczność ta, mająca istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia, została pominięta przez Sąd I instancji. Sąd pominął bowiem treść pozwolenia radiowego, a w szczególności zakres tego pozwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II GSK 1583/13 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 415/13, stwierdzając, że przy ponownym rozpoznawaniu skargi Sąd będzie zobowiązany rozpoznać ją jako wniesioną w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podał, że wezwanie skarżących przez Urząd Komunikacji Elektronicznej Delegaturę w L. do uiszczenia podwyższonych opłat za lata 2007-2009 za prawo do wykorzystywania częstotliwości radiowych miało miejsce pod rządami ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością (Dz.U. Nr 24, poz. 196 ze zm.). Pod rządami cyt. aktów prawnych udzielone zostało pozwolenie z dnia [...] listopada 2004 r., o którym mowa w zaskarżonym wyroku i skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 185 ust. 1 P.t. podmiot, który uzyskał prawo do dysponowania częstotliwością w rezerwacji częstotliwości, uiszcza roczne opłaty za prawo do dysponowania częstotliwością. Natomiast w świetle art. 187 cyt. ustawy, do opłat, o których mowa w art. 183-185, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Za prawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko Sądu I instancji o braku przepisu prawa materialnego pozwalającego na wydanie decyzji administracyjnej w sprawie opłat. Takiej możliwości nie przewidywał art. 185 P.t. W art. 185 ust. 11 cyt. ustawy upoważniono Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat, o którym mowa w ust. 1, terminów i sposobu ich uiszczenia. W cyt. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005 r. określono szczegółowo wysokość oraz sposób obliczania poszczególnych opłat za używanie częstotliwości. Również z tego aktu prawnego nie wynika, aby opłaty, o których mowa w art. 185 P.t. mogły być ustalane poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA i aczkolwiek wyrażone zostało na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego, to zasługuje na pełną aprobatę w aktualnym stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (por. wyrok NSa z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 340/05, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 652/08). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił jednak, że z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynika, że do ustalenia wysokości opłaty w poszczególnych służbach radio-komunikacyjnych przyjmuje się warunki wykorzystywania częstotliwości oraz dane dotyczące lokalizacji stacji nadawczych lub nadawczo-odbiorczych lub dane dotyczące obrazu, na którym mogą być wykorzystywane częstotliwości określone w decyzji przyznającej prawo do dysponowania częstotliwością lub jej wykorzystywania z zastrzeżeniem wysokości limitów określonych w ustawie. W aktach sprawy brak jest decyzji przyznającej prawo do dysponowania częstotliwością. Sąd I instancji nie analizował kwestii podnoszonych w skardze kasacyjnej dotyczących rozstrzygnięcia przedmiotową decyzją ostateczną m.in. o "współużytkowaniu" kanałów i jego wpływu na ustalenie wysokości opłat. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że zgodnie z art. 188 P.t. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do opłat, o których mowa w art. 183-185 stosuje się odpowiednio przepisy rozdziałów 5-9 działu III Ordynacji podatkowej. Przepisy, które należy stosować odpowiednio, regulują takie zagadnienia jak zaległości podatkowe, wygaśnięcie zobowiązania poprzez potrącenie, ulgi w spłacie, umorzenie zobowiązania, naliczanie odsetek za zwłokę, nadpłatę, przedawnienie, a więc także regulują uprawnienia i zobowiązania strony w związku z obowiązkiem uiszczania opłat. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje także na inne niż decyzje i postanowienia indywidualne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, jeżeli dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że opłaty, o których mowa w art. 185 P.t. należą do tego rodzaju obowiązków. Brak formy decyzji administracyjnej nie pozbawia strony dochodzenia swoich racji w zakresie naliczenia opłat w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przed organami administracji i przed sądem administracyjnym. Błędny był zatem pogląd Sądu I instancji, że stanowisko organu dotyczące wysokości i sposobu ustalenia opłat stanowi informację skierowaną do skarżących. "Konieczność dokonania ponownej korekty opłat", jak określono w piśmie z dnia [...] października 2012 r., polegającej faktycznie na dokonaniu przez organ zmianie w sposobie ich obliczenia za wykorzystywanie częstotliwości należy traktować jako czynność z zakresu administracji publicznej, która podlega kontroli na drodze sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do Sądu była czynność Prezesa UKE polegająca na zmianie sposobu naliczenia opłat za prawo do dysponowania częstotliwością. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II GSK 1583/13, przesądził, że była to czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegająca kontroli przez sądy administracyjne. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Czternastodniowy termin do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., jest terminem prawa procesowego (por. wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt I FPS 5/10). Wezwanie to jest niezbędne do uruchomienia sądowej kontroli w tych przypadkach, gdy prawo nie przewiduje zwykłych środków odwoławczych. Jest nadzwyczajnym środkiem prawnym, służącym zakwestionowaniu przez legitymowany podmiot określonego działania organu administracji publicznej w celu doprowadzenia do jego uchylenia lub zmiany. Jego istotą jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez organ (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 241). Z akt sprawy wynika, że pismo Prezesa UKE z dnia [...] października 2012 r. nr [...] wskazujące na konieczność dokonania ponownej korekty opłat, którą stanowił załącznik do tegoż pisma, doręczono stronie w dniu [...] października 2012 r. Od tej daty rozpoczął bieg czternastodniowy termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Skoro strona dowiedziała się o konieczności dokonania ponownej korekty opłat w dniu [...] października 2012 r. (tj. w dacie otrzymania pisma z dnia [...] października 2012 r.), to 14-dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upływał z końcem dnia [...] października 2012 r. Tymczasem pismo z dnia [...] listopada 2012 r. zatytułowane "Wniosek o usunięcie naruszenia prawa" zostało złożone w urzędzie pocztowym w dniu [...] listopada 2012 r. (v. data stempla pocztowego). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone po terminie należało więc uznać za bezskuteczne, albowiem w sprawie nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia. Takie wadliwe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa traktować należy na równi z brakiem takiego wezwania. Upływ czternastodniowego terminu dla dokonania wezwania wyłącza możliwość skutecznego zaskarżenia do sądu czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; LexisNexis; Warszawa 2006, str. 149, teza 6). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Odnośnie pkt 2 Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.