VI SA/Wa 3104/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. C. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1, art. 157 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. C. i P. B., prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą E. s.c., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 114.617,50 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w W. od 4 grudnia 2009 r. do 3 marca 2011 r. przez umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni 7,22 m2.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Ust. 2 stanowi, że zezwolenie takie dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam oraz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wyżej wymienione. Kwestię opłaty za takie zezwolenie regulują przepisy art. 40 ust. 3, 4 i 11 ww. ustawy, które stanowią, iż za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, ustala, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust 8 powołanej ustawy). Z kolei przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 omawianej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. Po przeanalizowaniu, w toku ponownie przeprowadzonego postępowania, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. W aktach sprawy znajduje się wystarczający materiał dowodowy, dokumentujący zajęcie pasa drogowego w okresie 455 dni (od dnia 4 grudnia 2009 r. do 3 marca 2011 r.). Z dokumentacji fotograficznej i notatek służbowych jednoznacznie wynika, że miejsce przy ogrodzeniu parkingu przy ul. [...] w W. (działka nr [...] , obręb [...]) było przez stronę zajmowane we wskazanym okresie, czego odwołujący nie kwestionują. Materiał kartograficzny i ewidencyjny dokumentują w sposób wystarczający miejsce zajęcia pasa drogowego, w szczególności okoliczność najistotniejszą, że obszar ten stanowi pas drogowy w rozumieniu obowiązujących przepisów (mapa na karcie 1 akt z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy i lokalizacją reklamy, oraz analogiczna mapa przekazana organowi odwoławczemu przy piśmie Dyrektora ZDM z dnia 3 lipca 2013 r.; mapy na kartach 2 i 4 i zdjęcie satelitarne z naniesionymi konturami działek, wskazujące lokalizację reklamy i numery działek ewidencyjnych; wypis z rejestru gruntów na karcie 5, wskazujący, że działka nr [...], na której umieszczono reklamę, stanowi pas drogowy). Organ wyjaśnił, że jak stanowi przepis art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ocenie organu także reklama umieszczona w obrębie wyznaczonego liniami pasa drogowego niezależnie od odległości od istniejącej jezdni, znajduje się w pasie drogowym, i jako taka może być umieszczona wyłącznie na podstawie zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Definicję legalną reklamy dla potrzeb ustawy o drogach publicznych zawiera art. 4 pkt 23, zgodnie z którym reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Obiekt umieszczony w pasie drogowym przez odwołującą się stronę stanowi zatem reklamę w myśl tej definicji. Z kolei dowód na prawidłowość powierzchni pasa drogowego, przyjętej przy wyliczeniu kary (reklama o powierzchni reklamowej 7,22 m2), stanowi protokół nr [...] (karta 9 akt), zawierający opis i obmiar reklamy. Zdaniem organu nie budzi również wątpliwości, iż przedmiotowy grunt stanowi własność Skarbu Państwa (co wynika wprost z wypisu z ewidencji gruntów - karta 5 akt), nie zaś, jak twierdzi strona, R. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. Organ wyjaśnił, że stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego, którą przyjęto przy wyliczeniu kary, wynika wprost z przepisów uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pąsa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] , z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (ze zm.). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C. i P. B., zwani dalej skarżącymi, wnieśli o: 1. wstrzymanie wykonalności zaskarżonych decyzji, 2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 3. zasądzenie kosztów postępowania, 4. rozważenie, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 3 i art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i przedstawienia pytania prawnego: "czy art. 40 ust. 12 ustawy prawo o drogach publicznych przez to, że przewiduje obowiązek nałożenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3f art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności". Podnieśli zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: - art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 4 pkt 1- 3 u.d.p., poprzez błędną ich wykładnię - w tym w szczególności nieprawidłową, niezgodną z ratio legis przepisu analizę definicji pasa drogowego i w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że reklama postawiona została w pasie drogowym, - art. 40 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. przez błędną ich wykładnię - sprzeczną z ratio legis w/w przepisów i tym samym błędne przyjęcie, że to jedynie skarżący, jako właściciel nośnika reklamowego jest stroną postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy przyjąć należało, że stroną niniejszego postępowania winien być również R. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą M., jako właściciel elementów konstrukcyjnych i zamocowań, na jakich nośnik informacji wizualnej należący do skarżących był zawieszony, - art. 40 ust. 12 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez nieprawidłowe obliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego i w związku z tym nieprawidłowe wyliczenie kary, tj. przyjęcie iż reklama umieszczona przez skarżących miała inny (większy) wymiar niż w rzeczywistości, oraz naruszenia przepisów postępowania tj.: - art. 7 k.p.a. , art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w niniejszej sprawie w sposób naruszający słuszny interes obywatela, zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz w sposób naruszający praworządność; - art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie w sposób zawężony i wadliwy, z pominięciem przeprowadzenia niezależnego postępowania dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, a także błędne ustalenie, że skarżący informowani byli o konsekwencjach zajęcia pasa drogowego, ponadto poprzez przyjęcie nieprawidłowej wielkości reklamy zamieszczonej przez skarżących, co za tym idzie nieprawidłowe wyliczenie kary pieniężnej. - art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a wobec pominięcia jako strony R. S. - właściciela elementów konstrukcyjnych nośnika informacji wizualnej, składających się na całość reklamy. Skarżący zarzucili także niezgodność podstawy prawnej decyzji, to jest przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności tj.: art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przez to, iż przepis będący podstawą decyzji w niniejszej sprawie, przewiduje obowiązek nałożenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli i szczegółowo uzasadnili podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). Jedną z form działania stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Bezprawny charakter temu działaniu nadaje okoliczność związana z brakiem zezwolenia organu na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 powołanej ustawy). Dla rozstrzygnięcia w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie zarówno sam fakt zajęcia przez skarżących pasa drogowego, jak również czas (okres) oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego przez skarżących, zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Nie ulega również wątpliwości, że treść przedmiotowego baneru stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Dla porządku wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ramach kontrolowanej sprawy o przebiegu zajętego pasa drogowego świadczą takie dowody jak sporządzona dokumentacja fotograficzna, materiał kartograficzny i ewidencyjny, mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy i lokalizacją reklamy, oraz analogiczna mapa przekazana organowi odwoławczemu przy piśmie Dyrektora ZDM z dnia 3 lipca 2013 r., mapy na kartach 2 i 4 akt administracyjnych i zdjęcie satelitarne z naniesionymi konturami działek, wskazujące lokalizację reklamy i numery działek ewidencyjnych, wypis z rejestru gruntów na karcie 5, wskazujący, że działka nr [...], na której umieszczono reklamę, stanowi pas drogowy. Natomiast, jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów przedmiotowy grunt stanowi własność Skarbu Państwa nie zaś, jak twierdzą skarżący, R. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. Tym samym przyzwolenie na zajęcie gruntu pod przedmiotową reklamę przez osobę tym gruntem nie władającą pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podziela oczywisty pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie, że "Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego uzależniona jest od faktycznego zajęcia pasa drogowego, albowiem wyłącznie ta przesłanka jest wystarczająca dla nałożenia kary pieniężnej (niezależnie od winy sprawcy). Adresatem takiej decyzji jest podmiot który faktycznie zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia" (wyrok z 30 stycznia 2013, III SA/Kr 821/12). Skarżący nie legitymują się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi, co nie jest sporne. Okresy zajęcia pasa drogowego prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym na podstawie danych wynikających ze znajdujących się w aktach notatek służbowych pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. W ocenie Sądu organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organy administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżących do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Co więcej, jak wynika z akt sprawy, zarządca drogi informował pracownika firmy E. (w dniach 7, 15 i 17 grudnia 2009 r. oraz w dniu 13 stycznia 2010 r.) o bezprawności zajęcia pasa drogowego i konieczności usunięcia reklamy oraz o konsekwencjach zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Wobec braku reakcji pismem z dnia 19 stycznia 2010 r. wezwał właścicieli do usunięcia przedmiotowej reklamy i poinformował o konieczności nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W dniu 27 maja 2010 r. zarządca drogi poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary, w dniu 15 lipca 2010 r. wystosowano monit, wzywając skarżących ponownie do usunięcia reklamy z pasa drogowego. Sąd uznał, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Sąd nie stwierdził więc naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Także wysokość nałożonej kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem postanowień Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 roku w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w celu poddania badaniu zgodności z Konstytucją RP art. 40 ust. 12 ustawy prawo o drogach publicznych. Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt I GSK 814/13). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem Sąd nie stwierdził takich wątpliwości, których nie mógłby samodzielnie usunąć w drodze wykładni prawa. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.