VI SA/Wa 3152/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz W. L. kwotę 3420 (słownie: trzy tysiące czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2015 r. Pani W. L. (skarżącej) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...].03.2015 r. nakładającej karę pieniężną w wysokości 33 976 zł z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] km 303+055 strona prawa drogi w miejscowości [...] poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi krajowej reklamy niepodświetlanej, czterostronnej o powierzchni 27,40m2 o treści: "[...]" w okresie od dnia [...].11.2014 r. do dnia [...].12.2014 r. tj. za 31 dni utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z podejrzeniem naruszenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] km 303+055 strona prawa drogi w miejscowości [...] poprzez umieszczenie reklamy czterostronnej, niepodświetlonej o treści: "[...]" został, wykonany w dniu [...].11.2014 r. operat pomiarowy, celem kontroli zajęcia pasa drogowego. Operat pomiarowy wykonany przez uprawnionego geodetę, potwierdził zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (dz. nr [...] w m. [...]) poprzez ustawienie w/w reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi. Z mapy do celów poglądowych znajdującej się w aktach sprawy sporządzonej przez uprawnionego geodetę jednoznacznie wynika, że działka nr [...] w m. [...] jest działką drogową (oznaczoną na mapie symbolem "DR") i stanowi pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skutecznie doręczone stronie postępowania w dniu [...].12.2014 r. W zawiadomieniu strona została poinformowana o terminie wizji w terenie, ustalonym na dzień [...].12.2014 r. W tym okresie pozostawanie reklamy w pasie drogowym potwierdzały zapisy w książce objazdów drogi krajowej dokonywane przez pracowników służby drogowej.  Pismem z dnia [...].12.2014 r. (data wpływu do GDDKiA Rejon w [...] dnia [...].12.2014 r.) Pani W. L. poinformowała, że reklama została usunięta z pasa drogowego w dniu [...].12.2014 r. W dniu [...].12.2014 r. również służby drogowe stwierdziły usunięcie reklamy z pasa drogowego, co potwierdzają zapisy dokonane w książce objazdu drogi oraz dokumentacja fotograficzna. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1, w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) dalej udp. i § 4 ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1608) dalej przywoływane jako rozporządzenie oraz art. 104 k.p.a. nałożył na Panią W. L. karę pieniężną w wysokości 33 976 zł. Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. Pani W. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...].03.2015 r. We wniosku wskazała, że przedmiotowa reklama była usytuowana na działce ewidencyjnej oznaczonej [...], czyli las. Inne zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczyły: 1. niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegającego na nie włączeniu w poczet materiału dowodowego książki drogi prowadzonej w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, umożliwiającej ustalenie, czy reklama znajduje się w pasie drogowym czy też nie, 2. zwlekania z formalnym zawiadomieniem Strony o toczącym się w sprawie nałożenia kary pieniężnej postępowaniu, co bezzasadnie naraziło ją na zwiększenie wysokości orzeczonej kary pieniężnej, z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób niezbity, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] km 303+055 strona prawa drogi w miejscowości [...]. W ocenie organu nie doszło również do zwlekania z zawiadomieniem strony o toczącym się postępowaniu. GITD wskazał, że w przypadku postępowania prowadzonego z urzędu, datą wszczęcia postępowania jest dzień dokonania pierwszej czynności w sprawie. W przedmiotowej sprawie za taki dzień został przyjęty dzień, w którym uprawniony geodeta stwierdził zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] km 303+055 strona prawa drogi w miejscowości [...] poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi krajowej reklamy niepodświetlanej, czterostronnej o powierzchni 27,40m2 o treści: "[...]". Zgodnie z procedurą GDDKiA w sprawie trybu postępowania w związku z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi strona zawiadamiana jest o wszczęciu postępowania niezwłocznie po stwierdzeniu zajęcia pasa drogowego. Operat geodezyjny wpłynął do GDDKiA Rejon w [...] dnia [...].12.2014 r., a [...].12.2014 r. zostało wysłane do Skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Jak wynika z powyższego, Organ niezwłocznie po otrzymaniu dokumentów stwierdzających zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pismem znak; [...] z dnia [...].12.2014 r. zawiadomił stronę o toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie zostało skutecznie dostarczone dnia [...].12.2014 r. W dzień po odebraniu zawiadomienia strona usunęła przedmiotową reklamę. W toku prowadzonego postępowania strona w piśmie z dnia [...].05.2015 r. zawnioskowała o przesłuchanie świadków w celu ustalenia osoby, która ustawiła przedmiotową reklamę. Organ przychylając się do wniosku wyznaczył termin rozprawy na dzień [...].06.2015 r., na którą nie stawił się żaden z powołanych świadków ani strona postępowania (protokół z rozprawy z dnia [...] czerwca 2015 r. w aktach sprawy). Organ wyznaczył kolejny termin rozprawy na dzień [...].07.2015 r. na którą również nikt się nie stawił (protokół z rozprawy z dnia [...] lipca 2015 r. w aktach sprawy). Na kolejną rozprawę wyznaczoną na dzień [...].08.2015 r. stawił się jeden z dwóch powołanych świadków - Pan J. C.. Na rozprawę nie przybyła skutecznie wezwana strona, był obecny jej pełnomocnik. Świadek wyjaśni, że samochód, na którym znajduje się przedmiotowa reklama jest jego własnością, ale baner z reklamą został użyczony skarżącej. W dalszej części swoich zeznań świadek zeznał, iż: ,, [...]" był wcześniej prowadzony przeze niego. W okresie prowadzonego postępowania właścicielem zajazdu była Pani W. L., ale nie jest ona właścicielką reklamy. Od dwóch lat samochód nie jest zarejestrowany. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że skarżąca jest podmiotem biernie legitymowanym w niniejszym postępowaniu, gdyż dotyczy jej informacja wizualna umieszczona na konstrukcji (w omawianym przypadku na samochodzie). Informacja ta, niewątpliwie dotyczyła prowadzonej przez Panią W. L. działalności gospodarczej [...] W. L.. Okoliczności podkreślana przez Skarżącą, a dotycząca wyjaśnienia faktu kto jest właścicielem reklamy oraz kto fizycznie ją umieścił w pasie drogowym nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu, albowiem istotne jest to na czyją rzecz reklama jest umieszczana (vide: wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., II GSK 803/10, Lex nr 1068873). Z treści reklamy wprost wynika, że została ona umieszczona na samochodzie w celu informacji dotyczącej działalności Strony. Zgodnie z dorobkiem judyktatury ,,(...)w treści art. 40 ust. 3 u.d.p. nie jest istotne kto fizycznie montuje reklamę, lecz istotne jest kto jest zleceniodawcą i na czyją rzecz umieszczenie reklamy wykonano". Skargę na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 udp., przez błędną ocenę materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że zajęcia pasa drogowego dokonała skarżąca, pomimo iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że reklama została ustawiona przez inną osobę; 2. art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. poprzez nałożenie na skarżącą kary administracyjnej pomimo niespełnienia przesłanek, gdyż została nałożona na podmiot, który nie zajął pasa drogowego, podczas gdy dyspozycja tego przepisu nakazuje nałożenie kary pieniężnej na podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia; 3. art. 7, 8, 9, 12 i art. 35 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 udp., poprzez zwlekanie z formalnym zawiadomieniem skarżącej o toczącym się w sprawie nałożenia kary pieniężnej postępowaniu, co bezzasadnie naraziło ją na zwiększenie wysokości orzeczonej kary pieniężnej, z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Skarżąca domagała się uchylenia skarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi szczegółowo odniosła się do poszczególnych jej zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ niósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano. Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zaakceptowanie dopuszczalności podpisania przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] Panią mgr inż. A. W. zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Istotą instytucji prawnej wyłączenia, unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Wyłączenie pracownika oraz organu", jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia gwarancyjna funkcja przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Zgodnie z treścią art. art. 24. § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, Ponadto reguła owa ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 - LEX nr 235133, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 - LEX nr 529978), Jednakże, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Stąd też, w myśl powyższej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując, osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, to Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem podpisującym zarówno pierwszą decyzję, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, był - działającym z upoważnienia organu - Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...], nie zaś sam piastunem funkcji, czyli Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Na marginesie sprawy warto również zauważyć, że w dniu 18 lutego 2013 r. zapadła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GPS 4/12, z której wynika, że "Artykuł 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu." W tym stanie rzeczy za przedwczesne należy uznać odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzeczono jak w sestercji, a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.