VI SA/Wa 317/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej organem/SKO) decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z siedzibą w [...] (zwanego dalej skarżącym/MPWiK) od decyzji Prezydenta [...] (zwanego dalej organem I instancji/Prezydentem [...]) z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Ustalono, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent [...] zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego (trawnika) drogi powiatowej ul. [...] na odcinku ul. [...] – ul. [...] w [...] o powierzchni [...]m2 w okresie od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. na czas budowy komory S50 w kolektorze dosyłowym do oczyszczalni ścieków "[...]". Skarżąca, złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego drogi ul. [...] na odcinku ul. [...] – ul. [...] w [...] o powierzchni [...] m2 w okresie od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] lutego 2011 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent [...] zezwolił stronie skarżącej na kontynuację zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] lutego 2011 r. Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] stycznia 2011 r. nastąpiło samowolne zajęcie pasa drogowego. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. zawiadomiono stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia w dniu [...] stycznia 2011 r. przedmiotowego pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi objętego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Skarżąca podniosła, iż zajęcie pasa drogowego w dniu [...] stycznia 2011 r. nie miało charakteru samowolnego, lecz wynikało wyłącznie z błędu pisarskiego. We wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego błędnie wpisano datę [...] stycznia 2011 r. zamiast [...] stycznia 2011 r. W związku z powyższym, powołując się na art. 155 k.p.a., wniosła o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. poprzez zastąpienie daty [...] styczeń 2011 r. datą [...] styczeń 2011 r. i odpowiednią zmianą opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent [...], na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm. zwaną dalej "u.d.p."), art. 104 k.p.a. oraz uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] na odcinku ul. [...] – ul. [...] w [...] o łącznej powierzchni [...] m2 w dniu [...] stycznia 2011 r., z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] stycznia 2011 r., w wyniku prowadzenia robót związanych z budową komory S50 na kolektorze dosyłowym do oczyszczalni ścieków "[...]". Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając: - naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez dokonania zbadania powierzchni podlegającej naliczeniu kar, oględzin, szkiców oraz innych czynności faktycznych i prawnych niezbędnych dla należytego zbadania czy i w jakim zakresie oraz terminie doszło do zajęcia pasa drogowego oraz oparcie decyzji wyłącznie na fakcie złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie kolejnej decyzji o pozwoleniu na zajęcie pasa drogowego, - naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację skutkującą wydaniem decyzji wobec niewłaściwego podmiotu, w sytuacji gdy decyzja winna być wydana wobec wykonawcy, który dokonał zajęcia pasa drogi, tj. wobec [...] S.A. w upadłości układowej. Skarżąca podniosła, że organ I instancji nie zgromadził żadnego dowodu na to, że rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego, ani też nie wskazał i nie zbadał, jaka była powierzchnia zajęcia pasa drogowego. Z decyzji I instancji wynika jedynie, że zajęcie nastąpiło samowolnie i że jego powierzchnia była równa powierzchni wcześniej dokonanego zajęcia, jedynie w oparciu o terminy składania wniosków o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1098/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę MPWiK na decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2014 r., która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie w dniu [...] stycznia 2011 r. pasa drogowego drogi powiatowej (ul. [...] na odcinku ul. [...] - ul. [...] w [...]) z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II GSK 865/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd winien dokonać pełniejszej wykładni art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz dokonać zgodnej z nią oceny czy przepis ten może mieć zastosowanie w sprawie niniejszej przy takich ustaleniach, jakie zostały w niej dokonane. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "dokonując ww. wykładni Sąd winien w pierwszym rzędzie rozważyć i uzasadnić, czy przy wymierzaniu przedmiotowej kary pieniężnej możliwe jest odstąpienie przez organ od ustalenia rzeczywistej powierzchni zajmowanej bez zezwolenia. NSA nadmienił, że przedsiębiorcy występują zwykle o zezwolenie na większą powierzchnię niż faktycznie potem zajmują. Często nie korzystają jednocześnie z całej powierzchni przez cały czas zezwolenia. Często też chcą być asekurowani na wypadek gdyby okazało się, że na skutek nieprzewidzianych okoliczności muszą skorzystać z większej powierzchni niż zamierzali. Dokonując tej wykładni Sąd powinien też mieć na względzie, że musi ona mieć pewien walor uniwersalny, to jest być możliwa do zastosowania nie tylko w danej sprawie, ale również w innych podobnych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę oraz uwzględniając zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Należy zauważyć, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent [...] zezwolił skarżącej na zajęcia pasa drogowego (trawnika) drogi powiatowej ul. [...] (na odcinku ul. [...] - ul. [...]) w [...] o powierzchni [...] m² w okresie od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. na czas budowy komory S50 w kolektorze dosyłowym do oczyszczalni ścieków "[...]". W dniu [...] lutego 2011 r. skarżąca spółka złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie wspomnianego pasa drogowego (w tym samym miejscu i o tej samej powierzchni) w okresie [...] lutego 2011 r. Wniosek ten został uwzględniony w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r., w której organ zezwolił na kontynuację zajęcia przedmiotowego pasa drogowego w okresie od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] lutego 2011 r. Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] stycznia 2011 r. nastąpiło samowolne zajęcie pasa drogowego. W związku z tym Prezydent [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, objętym decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. wyjaśnił, że zajęcie pasa drogowego w dniu [...] stycznia 2011 r. nie miało charakteru samowolnego, lecz wynikało wyłącznie z błędu pisarskiego, bowiem we wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego błędnie wpisano datę [...] stycznia 2011 r. zamiast [...] stycznia 2011 r. (w związku z tym pełnomocnik wniósł w omawianym piśmie o zmianę zezwolenia z dnia [...] stycznia 2011 r. w trybie art. 155 k.p.a. Organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., działając m.in. na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w dniu [...] stycznia 2011 r. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] stycznia 2011 r. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy za niezasadne uznał stanowisko spółki, że adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej powinien być wykonawca robót w pasie drogowym, a nie inwestor (tj. skarżąca spółka). Nie uwzględnił również zarzutu jakoby organ nie wyjaśnił, jaka była powierzchnia zajętego pasa drogowego, skoro dwie kolejne decyzje obejmujące okres od [...] grudnia 2010 r. do [...] lutego 2011 r., z wyjątkiem dnia [...] stycznia 2011 r., dotyczyły powierzchni [...] m², zaś we wniosku o zmianę decyzji z [...] stycznia 2011 r. skarżąca zwracała się jednie o modyfikację okresu zezwolenia, a nie zajętej powierzchni. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy, wyczerpująco wskazano sytuacje, w których dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W myśl tego przepisu zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymagające zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Zarówno powołany wyżej przepis, jak i przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., jako normujące kwestie stanowiące wyjątek od zasady wykorzystywania drogi i pasa drogowego na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego (por. art. 39 ust. 3 ustawy), powinny być interpretowane w sposób ścisły. W rozumieniu tych przepisów zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, odnosi się wyłącznie do sytuacji wskazanych w przepisie art. 40 ust. 12 u.d.p., a więc do następujących okoliczności: zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1); przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2); zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3). Faktem jest, że dzień [...] stycznia 2011 r., z powodów, które jak wskazał NSA nie podlegają ocenie Sądu skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. skarżąca zwracała się do organu o modyfikację okresu zezwolenia, nie zaś zajętej powierzchni. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "dokonując wykładni "...art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych..." Sąd winien w pierwszym rzędzie rozważyć i uzasadnić, czy przy wymierzaniu przedmiotowej kary pieniężnej możliwe jest odstąpienie przez organ od ustalenia rzeczywistej powierzchni zajmowanej bez zezwolenia. Ustalając wielkość zajętej powierzchni i wysokość kary organy poprzestały na wniosku skarżącej a nie ustaliły jak wskazał NSA realnej powierzchni zajęcia pasa drogowego. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie przy ustalaniu powierzchni i kary za samowolne jej zajęcie w tym wypadku wystarczające było poprzestanie na analizie wniosku strony. Decyzje zezwalające obejmowały okres od [...] grudnia 2010 r. do [...] lutego 2011 r. z wyjątkiem dnia [...] stycznia 2011 r. i dotyczyły powierzchni [...] m2 trawnika. Skarżąca przed dniem [...] stycznia 2014 r. i po tym dniu zajmowała [...] m2 powierzchni pasa drogowego. W treści pisma skarżącej z dnia [...] marca 2012 r., wynika, że zwracała się jedynie o modyfikację okresu zezwolenia. Skarżąca nie wnosiła o zmianę powierzchni. Zezwolenie dla skarżącej obejmowało zgodę na zajęcie pasa drogowego w na czas budowy komory S50 w kolektorze dosyłowym do oczyszczalni ścieków "[...]". Należy zauważyć, że skarżąca w trakcie postępowania nie wskazała, że realnie w dniu [...] stycznia 2014 r. zajmowała inną bądź nie zajmowała w ogóle jakiejkolwiek powierzchni. W ocenie Sądu organ miał prawo opierać się jedynie na wniosku strony. W tym stanie rzeczy bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art.. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji bez dokonania zbadania powierzchni podlegającej naliczeniu kar, oględzin, szkiców oraz innych czynności niezbędnych do należytego zbadania zakresu i terminu zajęcia pasa drogowego. W dniu [...] lutego 2011 r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] na odcinku ul. [...] – ul. [...] w [...] o powierzchni [...] m2 w okresie od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] lutego 2011 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Prezydent [...] zezwolił stronie skarżącej na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] lutego 2011 r. Tym samym w dniu [...] stycznia 2011 r. strona skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. W konsekwencji uznać należy, że SKO w [...] trafnie uznało, iż decyzja o wymierzeniu kary została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie, czyli do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z siedzibą w [...]. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. jest – w ocenie Sądu – bezpodstawny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.