VI SA/Wa 318/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację notarialną 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. E. K. wniosła skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od uchwały nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Izby Notarialnej w G., którą to decyzją Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 71k § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369, ze zm.), utrzymał zaskarżoną uchwałę w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2008 r. E. K. przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację notarialną, przeprowadzonego przez Komisję Egzaminacyjną do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Izby Notarialnej w G. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisja Egzaminacyjna ustaliła wynik egzaminu skarżącej na 189 punktów. Od powyższej uchwały E. K. wniosła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że pytania: 90, 148, 184 i 232 są pytaniami wieloznacznymi i o wysokim stopniu złożoności pytań testowych. Zwracała uwagę, iż czas przeznaczony na jedno pytanie – około jednej minuty nie pozwala na przeprowadzenie dostatecznie głębokiej analizy wariantów odpowiedzi, gdy pytania wraz z odpowiedziami są nieprecyzyjne. Wskazywała na swoją trudną sytuację rodzinną. Wnosiła o pozytywne rozpatrzenie jej odwołania. Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, iż rozpoznając odwołanie poddał analizie zarówno prawidłowość przygotowania egzaminu (w tym także testu egzaminacyjnego), jak i jego przebiegu. W wyniku analizy całości dokumentacji związanej z egzaminem ustalił, że egzamin, którego skarżący był uczestnikiem, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i notarialnego (Dz. U. Nr 258, poz. 2168, z późn. zm.). Ponowna analiza testu wraz z kartą odpowiedzi skarżącej i przeliczenie punktacji wykazała zaś, że wynik egzaminu konkursowego E. K. został ustalony prawidłowo, a zatem uzyskała ona z egzaminu 189 punktów. Organ podkreślił przy tym, że decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową, w której Minister Sprawiedliwości ma możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny. Ustawa w art. 71j § 3 jednoznacznie przesądza bowiem, że pozytywny wynik uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 190 punktów. Organ nie zgodził się z zarzutami skarżącej dotyczącymi pytania nr 90 wskazując, iż prawidłowa według klucza odpowiedź "A" na to pytanie oparta jest na art. 17 ustawy z dnia 28 kwietnia 1936 r. Prawo wekslowe, zgodnie z którym osoby, przeciw którym dochodzi się praw z wekslu, nie mogą wobec posiadacza zasłaniać się zarzutami, opartymi na swych stosunkach osobistych z wystawcą lub z posiadaczami poprzednimi, chyba że posiadacz, nabywając weksel, działał świadomie na szkodę dłużnika. Skarżąca udzieliła na to pytanie odpowiedzi "B". W ocenie organu nie jest zasadne twierdzenie odwołania, że w ww. przepisie nie jest uregulowana kwestia zarzutów opartych na stosunkach osobistych dłużnika wekslowego z pierwszym wierzycielem i należy domniemywać, iż skoro nie są zakazane to są one dozwolone. Organ podkreślił, że przepis art. 17 Prawa wekslowego wyklucza możliwość podnoszenia przez dłużnika wekslowego wobec posiadacza weksla zarzutów opartych na osobistych stosunkach dłużnika wekslowego z wystawcą lub poprzednim posiadaczem, chyba że posiadacz nabywając weksel działał świadomie na szkodę dłużnika. Organ nie zgodził się też z zarzutami skarżącej, że pytanie nr 148 zostało sformułowane w taki sposób, iż żadna z proponowanych odpowiedzi nie jest poprawna. Organ podkreślił, iż prawidłowa według klucza odpowiedź na to pytanie to odpowiedź "A", oparta na art. 37 § 4 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, natomiast skarżąca na to pytanie udzieliła odpowiedzi "B". Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących tego pytania organ wskazał, iż w systemie prawa cywilnego obowiązuje zasada numerus clausus czynności prawnych jednostronnych. Organ podkreślił jednocześnie, że udzielenie pełnomocnictwa jest czynnością prawną odrębną od czynności dokonywanych na jego podstawie. W omawianym wypadku należy zatem oddzielnie rozpatrywać kwestie ważności samego pełnomocnictwa od ważności umowy sprzedaży nieruchomości, dokonanych na jego podstawie. Pełnomocnictwo do zbycia nieruchomości powinno być sporządzone w formie aktu notarialnego i w przypadku, gdy umocowanie dotyczy zbycia nieruchomości objętej wspólnością ustawową małżeńską, winno być udzielone przez oboje małżonków. W sytuacji, gdy pełnomocnictwa do sprzedaży nieruchomości objętej wspólnością ustawową udziela jeden z małżonków - pełnomocnictwo to jako czynność prawna jednostronna jest bezwzględnie nieważna. Nie jest możliwe w związku z tym powołanie się na tzw. pełnomocnictwo udzielone w sposób dorozumiany, gdyż przepisy prawa jednoznacznie nakazują zachowanie formy szczególnej pod rygorem nieważności. Natomiast czynność prawna dotycząca umowy sprzedaży, w której mocodawca legitymuje się nieważnym pełnomocnictwem, jest czynnością prawną dotknięta sankcją bezskuteczności zawieszonej, w której osoba występująca w imieniu obojga małżonków działa jako falsus procurator. Ważność tak dokonanej czynności uzależniona będzie od potwierdzenia jej przez oboje małżonków. Stwierdzić zatem należy, że o ile czynność prawna polegająca na zbyciu nieruchomości na podstawie nieważnego pełnomocnictwa jest czynnością ważną, acz bezskuteczną, o tyle samo udzielenie pełnomocnictwa, w sytuacji opisanej w odpowiedzi "A" powyższego pytania, jest bezwzględnie nieważne, gdyż stosunek prawny pełnomocnictwa w ogóle nie powstał. Darowizna i odpłatne nabycie nieruchomości, o których mowa w odpowiedzi "B" i "C" należą do czynności prawnych dwustronnych. Za chybiony organ uznał także zarzut nielogicznego i nieprecyzyjnego sformułowania pytania nr 184, podnosząc, iż wskazanie w pytaniu, że chodzi o postępowanie w sprawie skarg i wniosków, które nie powoduje wszczęcia postępowania jednoznacznie eliminowało sytuację, w której skargę (wniosek) można byłoby potraktować jako podanie, żądanie. Organ podkreślił, iż do udzielenia prawidłowej odpowiedzi wystarczała znajomość podstawowych regulacji prawnych, które jednoznacznie wskazują na poprawność odpowiedzi "A" a wykluczają prawidłowość odpowiedzi "B" i "C". Organ nie zgodził się z zarzutem dotyczącym pytania nr 232 o niekonstytucyjności przepisu art. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, który stanowi, iż osoba powołana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej pełni swoje funkcje w Radzie bez oznaczania okresu kadencji i może być odwołana w każdym czasie. Wskazał, iż pytanie wyraźnie odnosiło się do uregulowania zawartego w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa, a nie do regulacji zawartej w art. 87 ust. 3 Konstytucji RP dotyczącym kadencji wybranych członków Rady Sądownictwa, która trwa cztery lata. Zauważył, iż skarżąca nie rozróżnia pojęć "powołanie" i "wybranie". Pokreślił, iż odwoływanie się do niekonstytucyjności art. 5 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa jest nieuzasadnione, gdyż dopóki Trybunał Konstytucyjności nie stwierdzi nieważności danego przepisu z Konstytucją, przepis ten uważa się za zgodny z nią. W konkluzji organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. K. zarzuciła organowi naruszenie: - art. 71b § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku - Prawo o notariacie poprzez błędne przyjęcie, iż pytania zostały przygotowane z wymogami ustawy - Prawo o notariacie, - art. 71j § 3 ww. ustawy poprzez stwierdzenie, że skarżąca nie uzyskała pozytywnego wyniku egzaminu konkursowego na aplikację notarialną. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca poddała w wątpliwość stwierdzenie Ministra Sprawiedliwości, iż poddał analizie prawidłowość przygotowania egzaminu, w tym także testu egzaminacyjnego, jak i jego przebieg. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. (sygn. akt I SA 2394/01), wskazała, iż pytania w teście egzaminacyjnym powinny być tak sformułowane aby odpowiadający, odpowiednio przygotowany teoretycznie i praktycznie, rozumiał ich sens i istotę. Podtrzymała zarzuty co do nielogicznego i nieprecyzyjnego sformułowania pytania nr 184. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skarżącej za bezzasadne. Podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie ponownie zakwestionowanego pytania nr 184. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując oceny zasadności wniesionej przez E. K. skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż podniesione w skardze. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji, zdaniem sądu, doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Postępowanie konkursowe na aplikację notarialną jest postępowaniem administracyjnym, które przeprowadza powołany w tym celu organ Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości danej Izby Notarialnej, od której rozstrzygnięcia przysługuje stronie odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 71j ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369, ze zm.) egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Test sprawdza komisja w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy. Pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Przepis art. 71b § 3 ustawy – Prawo o notariacie stanowi natomiast, że egzamin konkursowy ma za zadanie i polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta notarialnego, z zakresu prawa: konstytucyjnego, cywilnego, postępowania cywilnego, gospodarczego, spółek prawa handlowego, pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnego i opiekuńczego, administracyjnego, postępowania administracyjnego, finansowego, europejskiego, prywatnego międzynarodowego, ustroju sądów, samorządu notarialnego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej, a także warunków wykonywania zawodu notariusza i etyki tego zawodu. W nawiązaniu do treści wyżej zacytowanych przepisów Sąd stwierdził, iż wadliwie zostało skonstruowane pytanie nr 14, na które skarżąca udzieliła odpowiedzi "C", podczas gdy zgodnie z kluczem prawidłowo odpowiedź powinna być "A". Pytanie nr 14 było w rzeczywistości kazusem opartym na przepisach art. 933 § 1 i 2 k.c. Pytanie brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem cywilnym, gdy spadkodawca pozostawił czworo rodzeństwa i jednego z rodziców, gdyż drugi zmarł wcześniej, to żyjący rodzic dziedziczy z ustawy: A. 3/8 całości spadku, B. 1/5 całości spadku, C. 1/4 całości spadku." Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na tak skonstruowane pytanie wymagało od kandydata wykazania się nie tylko znajomością przepisów dotyczących zasad dziedziczenia ustawowego zawartych w paragrafach 1 i 2 art. 933 k.c., lecz również umiejętnością zastosowania tych przepisów do określonego stanu faktycznego opisanego w tym pytaniu. Egzamin konkursowy na aplikację notarialną polega, zgodnie z treścią przepisu art. 71b § 3 ustawy, na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta, z zakresu prawa, ale nie na wykazaniu się przez kandydata umiejętnością stosowania przepisów prawa w praktyce. Pytania oraz zawarte w nich, zgodnie z kluczem, odpowiedzi prawidłowe, muszą zatem wynikać z konkretnych przepisów prawa. Udzielenie odpowiedzi prawidłowej na to pytanie wymagało, przy wykazaniu się znajomością przepisów art. 933 § 1 i 2 k.c., wykonania dwóch prostych działań matematycznych na ułamkach. W ocenie Sądu, tak skonstruowane pytanie, niezależnie od stopnia jego trudności, nie powinno znaleźć się w teście egzaminacyjnym na aplikację, który ma za zadanie sprawdzić wiedzę kandydata ze znajomości przepisów prawa. Skarżąca w odwołaniu od uchwały nie kwestionowała powyższego pytania, niemniej zgodnie z zasadą dwuinstancyjności Minister Sprawiedliwości jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (uchwały Komisji Egzaminacyjnej). Nie mógł ograniczyć się tylko do kontroli uchwały w kontekście podniesionych zarzutów. Jak podkreśla się w orzecznictwie i literaturze - istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ ponownie rozpoznając sprawę ustalenia wyniku egzaminu skarżącej nie zauważył, iż pytanie nr 14 zostało sformułowane nieprawidłowo. W ocenie Sądu - jeśli chodzi natomiast o pytania nr 90, nr 148 oraz nr 160 - uznać należy, iż organ prawidłowo, w sposób wszechstronny i przekonywujący odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Minister Sprawiedliwości w sposób pełny przedstawił obowiązujący w tej materii stan prawny oraz wyjaśnił stronie skarżącej, dlaczego jej stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości materialnoprawną ocenę stawianych zarzutów, uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca udzieliła niepoprawnych odpowiedzi na te pytania. Sporne pytania testowe mieszczą się w ramach zakresu przedmiotowego egzaminu konkursowego na aplikację notarialną. Zostały sformułowane zgodnie z zaleceniem zawartym w przepisie art. 71j § 1 ustawy – Prawo o notariacie, zaś odpowiedź wskazana przez organ, jako właściwa - wynika z poprawnego w tym zakresie klucza odpowiedzi załączonego do testu. Pytania te oparte były na przepisach prawa i zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź. Absolwent wydziału prawa, a więc osoba przygotowana teoretycznie, winna rozumieć ich sens i istotę. Udzielenie przez skarżącą błędnych odpowiedzi na te pytania było, w ocenie Sądu, wynikiem czynienia przez nią pewnych dodatkowych założeń nie wynikających z treści pytania oraz jej własnej interpretacji przepisów. Wobec tego, że uchwałą Komisji Egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] września 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r., ustalony został wynik egzaminu konkursowego skarżącej na 189 punktów, a jedno z pytań, zdaniem Sądu, zostało sformułowane nieprawidłowo, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.