VI SA/Wa 3218/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Marek Maliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej części działki nr ewid. [...] obręb [...]; 2. zasądza od Rady [...] na rzecz W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta [...]w dniu 24 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm., dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1693, z późn. zm., dalej: "u.d.p."), podjęła uchwałę nr [...]w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Jak wynika z treści uchwały, po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu, w § 1 wskazano, że zalicza się do kategorii dróg gminnych drogę bez nazwy na odcinku od ul. [...] do terenu cmentarza, numer ewidencyjny działki [...]oraz część drogowej działki nr [...]na terenie Miasta [...]. W § 2 uchwały wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta [...]. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda Mazowiecki zwrócił się z prośbą o przekazanie wyjaśnień, czy nieruchomości, po których przebiega droga objęta uchwałą w dniu podjęcia tej uchwały stanowiły własność Miasta [...]. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że do działki nr [...] Miasto [...]posiada tytuł prawny - własność, natomiast działka nr [...]nie stanowi własności Miasta [...]. Wojewoda Mazowiecki (dalej: "skarżący"), działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., złożył skargę na uchwałę Rady Miasta [...]w dniu 24 kwietnia 2023 r. nr [...]w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, wnosząc o orzeczenie nieważności ww. uchwały w części, tj. w zakresie części drogowej działki nr [...]. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów wymienionych w uzasadnieniu niniejszej skargi, poprzez ich błędne zastosowanie, w szczególności art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy u.d.p. poprzez zaliczenie do kategorii dróg gminnych części drogowej działki nr [...]. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega. Stąd droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. W konsekwencji uchwała, która zalicza do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. Mając na uwadze, że Miasto [...]do działki nr [...] posiada tytuł prawny - własność, natomiast działka nr [...]nie stanowi własności Miasta [...], Rada Miasta [...]nie była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, bowiem ww. działka w dacie podjęcia uchwały nie znajdowały się na gruntach stanowiących własność Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...]wniósł o jej oddalenie, a następnie opisał szeroko procedurę przyjęcia zaskarżonej uchwały. W odniesieniu do zarzutów skargi, wyjaśnił się, że na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały działka nr [...]w [...]nie stanowiła własności Miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i aktem prawa miejscowego, a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i może być przedmiotem sądowej kontroli (por. art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r. poz. 935; z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa o drogach publicznych. Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Do dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 omawianej ustawy, można zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Z art. 2 ust. 1 ww. ustawy wynika zaś, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych. Natomiast przepis art. 2a ust. 2 u.d.p. jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Stąd też należy stwierdzić, że droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2441/10). W świetle przytoczonych regulacji oraz w ugruntowanym już przyjmuje się, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 708/14). Oznacza to, że droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być zatem poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publiczny, a nie odwrotnie (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 148/09). Jakichkolwiek wątpliwości nie budzi również to, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 3123/15). Przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniające wykazało, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały część drogowa działki nr [...] nie znajdowała się na gruntach stanowiących własność Miasta [...]i nadal nie stanowi własności tej jednostki samorządu terytorialnego (zob. pismo Przewodniczącego Rady Miasta [...]z dnia 18 maja 2023 r.; k-12 akt sądowych). Powyższe wynika również z dołączonego do akt sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [...] (k-41-43 akt sądowych), gdzie jako właściciel spornej nieruchomości ujawniona jest Parafia [...]w [...]. Powyższe oznacza, że części działki nr ewid. [...]obręb [...] [...]nie stanowiła własności Miasta [...], a zatem uchwała, która zalicza do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. W konsekwencji powyższego uznać należy, że Rada Miasta [...]nie była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej ww. działki. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Art. 93 ust. 1 ww. ustawy, stanowi natomiast, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego – tak jak w rozpoznawanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej części działki nr ewid. [...]obręb [...][...] (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.