VI SA/Wa 3310/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant: ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] września 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 5b, art. 6 ust. 4 i 5, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 z późn. zm.- dalej u.t.d.) oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2013 nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nakładającą na Pana R.W. (dalej: "Strona", "Skarżący") karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2012r. w W. na ul. [...], około godz. 8:30, poddano kontroli drogowej pojazd marki Mercedes-Benz o nr rej [...]. Kierujący pojazdem Pan R.W. do kontroli okazał m. in. licencję nr [...] na wykonywanie transportu taksówką wydaną na obszar m. P. oraz następujące dokumenty: dowód osobisty, dowód rejestracyjny pojazdu wraz z polisą OC, orzeczenie psychologiczne, orzeczenie lekarskie. W toku czynności kontrolnych stwierdzono, że przewożona pasażerka, zamówiła usługę telefonicznie z ul. [...] w W. spod Hotelu G. Przewóz był wykonywany na ul. [...] również w W. Za wykonaną usługę kierowca pobrał należność w gotówce. W toku kontroli stwierdzono naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli nr [...] z [...] września 2012r., który został podpisany przez kierującego pojazdem Pana R.W. Wydział Ruchu Drogowego Komendy Policji w W. przy piśmie z dnia [...] października 2012r. przekazał ww. protokół do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego, który pismem z dnia [...] grudnia 2012r. zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. W toku postępowania organ na podstawie informacji uzyskanej od Prezydenta Miasta P. ustalił, że Strona posiadała na dzień kontroli, licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzieloną na pojazd o nr rej. [...]. Natomiast z informacji udzielonych przez Urząd m. W. wynikało, że Prezydent [...] nie udzielił Stronie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Organ I po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] nałożył na Pana R.W. karę pieniężną w wys. 8.000 zł uznając, iż wykonywał on transport drogowy bez wymaganej licencji. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji wnosząc odwołanie od ww. decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując w mocy decyzję I instancji wskazał, że Strona podjęła się realizacji kursu z ulicy [...] na ul. [...] (obie ulice położone w W.), poprzez zabranie pasażerki, bez posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na tym obszarze. Bez znaczenia, zdaniem organu, jest fakt, iż zamówienie zostało złożone telefonicznie za pośrednictwem firmy G., z którą Strona współpracuje. Jak bowiem podnosi organ II instancji, warunkowo dopuszcza się wykonywanie przewozu poza obszar określony w licencji, jedynie gdy wykonywany jest on w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Należy zatem stwierdzić, iż niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji. Organ stanął na stanowisku, że każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji. Strona mogła więc wykonywać przewozy osób taksówką na terenie Miasta P. Poza ww. obszar Strona mogła w drodze wyjątku wykonać jedynie przewóz w przypadku, gdy punktem początkowym albo końcowym przewozu będzie obszar miasta P. Strona zatem będąc w P. i przyjmując w tej miejscowości zlecenie wykonania usługi przewozu, mogła wyruszyć z pasażerem z P. do W., bądź też powrócić bezpośrednio do P. z innym pasażerem lub bez niego. Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w całości decyzję organu II instancji i wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od GITD na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze zarzucono: 1) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności złożenia zamówienia przez pasażerów na kurs i przyjęcia tego zamówienia przez Stronę, w sytuacji, gdy okoliczności te mogły mieć znaczenie dla zastosowania w sprawie art. 6 ust. 5 u.t.d., 2) naruszenie art. 6 ust. 5 u.t.d. o transporcie drogowym, poprzez błędną jego wykładnię stanowiącą, że przepis ten nie dopuszcza wykonania przewozu w całości poza obszarem określonym w licencji, podczas gdy przepis ten w dwóch wypadkach - zdefiniowanych jako "wyjątki" - na przewóz taki pozwala, wprost stanowiąc, że korzystając z tych wyjątków przewóz można wykonać "poza" obszarem określonym w licencji, a więc także w całości poza tym obszarem. W uzasadnieniu skargi Skarżący potwierdził, że jego taksówka odbyła kurs na innym obszarze niż ten, który określony został w licencji udzielonej Stronie. Kurs jednak został zamówiony przez pasażerkę znajdującą się w W., podczas gdy Strona znajdowała się w granicach gminy P. i stąd udała się, by podjąć pasażerkę. W konsekwencji Skarżący dla realizacji przedmiotowego kursu udał się do W. ze swojego obszaru licencyjnego, tj. z P. Ta istotna okoliczność, zdaniem Skarżącego, nie została przez organ zbadana. Skarżący interpretując art. 6 ust. 5 u.t.d. podniósł, że użyte w tym przepisie słowo "poza" nie może być interpretowane w ten sposób, że przewóz ma się odbywać w części w obszarze określonym w licencji. Słowo "poza" oznacza, że w ramach wyjątków określonych ustawą, przewóz może być wykonany w całości na obszarze innym niż określony w licencji. Dostrzeżenia wymaga przy tym, że art. 6 ust. 5 u.t.d. posługuje się sformułowaniem "z obszaru określonego w licencji". Nie zawiera natomiast sformułowania "do obszaru określonego w licencji". Słowa "z" i "do" wyraźnie świadczyłyby, iż wolą ustawodawcy jest ścisłe określenie początku i końca trasy przewozu. Skarżący zauważył ponadto, że art. 6 ust. 5 u.t.d. stanowi element normy o charakterze karnym, pozwalającej na wymierzenie kary administracyjnej. Tymczasem organ dokonuje wykładni zawężającej uprawnienia adresatów przepisu. Zabieg ten, zdaniem Skarżącego, jest niedopuszczalny z natury rzeczy, a już w szczególności nie powinien mieć miejsca w odniesieniu do przepisu mającego skutki sankcyjne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Co więcej, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej także: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie jest ona zasadna, ponieważ organy Inspekcji Transportu Drogowego nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego wydając rozstrzygnięcia w obu instancjach. Organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli oraz prowadzonego przez organ postępowania (w trakcie którego Skarżący miał możliwość i zajął stanowisko oraz złożył oświadczenie w sprawie), dokonując jego właściwej oceny, a także uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez przepisy prawa. Sąd w tym miejscu wskazuje, że bez znaczenia dla prawidłowości przeprowadzonego postępowania pozostaje podnoszona przez Skarżącego, nienegowana zresztą przez organ okoliczność, że pasażer na kurs złożył zamówienie za pośrednictwem telefonu a zlecenie zostało przekazane Skarżącemu przez centralę G. Fakt ten nie ma bowiem znaczenia w świetle brzmienia przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. Powyższe wskazuje, że w niniejszej sprawie zarzut dot. naruszenia art. 7, 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. należy uznać za chybiony. Sąd zauważa bowiem, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Dotyczy ona zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. W niniejszej sprawie zarzut dot. naruszenia prawa materialnego sprowadza się do kwestii niezastosowania w sprawie art. 6 ust. 5 u.t.d., to jest realizacji przewozu o charakterze wyjątku, poza obszarem przewidzianym w licencji. W sprawie jest bezsporne, że w dacie kontroli skarżący realizował konkretny przewóz drogowy taksówką po terenie W., z ulicy [...] spod Hotelu G. na ul. [...] (o czym świadczą zgromadzone dokumenty w tym w szczególności protokół z kontroli), podczas gdy licencje nr [...] posiadał na obszar miasta P. Sąd w tym miejscu nadmienia jedynie, że w orzeczeniu organu II instancji błędnie wskazano, że przejazd ten był realizowany z ul. [...] spod Hotelu G. na ul. [...]. Błąd ten jednak nie ma znaczenia w sprawie i należy go uznać za oczywistą omyłkę w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz faktu, iż Hotel G. położony jest przy ul. [...] w W. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego oraz brzmienia wyżej wskazanego przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. Sąd zauważa, że skarżący błędnie interpretuje wskazany przepis. Sąd podziela bowiem w całości pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014r. sygn II GSK 267/13 (CBOSA), że przepis ten dopuszcza wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Z treści przepisu wynika bowiem, co słusznie podniósł w decyzji organ II instancji, że kurs musi, co najmniej zaczynać się lub kończyć na obszarze objętym licencją. W ramach posiadanego zezwolenia brak jest więc podstaw do wykonywania przewozu pasażerów poza obszarem objętym licencją, w sytuacji gdy początek i koniec kursu znajduje się poza tym obszarem. W przedmiotowej sprawie, w przypadku skarżącego, nie zaistniał zatem opisany w art. 6 ust. 5 u.t.d. wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego taksówką na określonym w licencji obszarze. Skoro bowiem licencja na transport drogowy taksówką została udzielona skarżącemu na obszar miasta P., to co do zasady mógł on wykonywać przewozy osób taksówką na terenie tego miasta, a w drodze wyjątku - poza tym obszarem - jedynie w przypadku, gdy punktem początkowym albo końcowym przewozu byłby obszar miasta P. Przyjmując na obszarze miasta P., zlecenie wykonania usługi przewozu mógł więc wyruszyć z pasażerem do W. i powrócić z W. bezpośrednio na obszar miasta P. z innym pasażerem lub bez niego, bądź też na wezwanie z poza obszaru przywieźć pasażera na teren miasta P. Sąd wskazuje, że przyjęcie prezentowanej przez skarżącego wykładni przepisu, iż znaczenie ma okoliczność, że otrzymane przez radio zlecenie pochodziło od pasażera z W., a więc z innego obszaru, niż wskazany w licencji, prowadziłoby do obejścia generalnego zakazu świadczenia usług poza obszarem określonym w zezwoleniu, podważałoby celowość reglamentacji takich przewozów i czyniłoby de facto cały zapis bezprzedmiotowym. A zatem w sytuacji gdy przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy taksówką nie posiada odpowiedniej dla tego przewozu licencji, to jest uprawnienia do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczonego do oznaczonego indywidualnie pojazdu i obszaru (vide: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 290/10, CBOSA), należy uznać, że wykonuje on przewóz bez wymaganej licencji, czyli narusza obowiązki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Podkreślić w tym miejscu nalży, że wynikająca z powyższego naruszenia decyzja w sprawie wymierzenia kary pieniężnej ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia sztywno określonej kary pieniężnej. Realizując ten obowiązek, organy administracji drogowej zasadnie zatem nałożyły na skarżącego karę administracyjną w wysokości określonej w odnośnych przepisach prawa (art. 92a u.t.d. w związku z zał. nr 3 lp.1.1. do tej ustawy). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.