VI SA/Wa 3310/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał w mocy decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. o nałożeniu na M. K. (skarżącego) kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm., Dz. U. z 2008 r., Nr 218, poz. 1391, zwanej dalej udp). Zakwestionowana decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 udp ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz załącznika nr 1 pkt 3 lit. a) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, zwanej dalej utd) po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt sprawy wynika, że: 1) zatrzymanie autobusu nr rej. [...], którym kierował M. K., do kontroli mobilnej przeprowadzonej w celu ustalenia prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze płatnej nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2012r. o godz. [...]na odcinku autostrady [...] w kierunku [...]. Pojazd był wyposażony w urządzenie ViaBox; 2) w toku kontroli ustalono, że w dniu [...] sierpnia 2012r. w systemie poboru opłat stwierdzono incydent związany z brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze płatnej wykonywane tym pojazdem; 3) na podstawie wykresówki z tachografu M. K. ustalono, że w dniu [...] sierpnia 2012r. skarżący prowadził ww. autobus o godzinie [...] na płatnym odcinku autostrady [...], tj. [...] ([...]) - Węzeł [...], a podczas przejazdu pod bramownicą [...] o numerze [...] odnotowano komunikat o treści: "Brak środków na koncie pre-pay"; 4) powyższy odcinek drogi krajowej jest wskazany w załączniku nr 1 pkt 3 lit. a) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej; 5) według Głównego Inspektora Transportu Drogowego z analizy pisma K. Sp. z o.o. z dnia [...] października 2012 r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że nie została uiszczona opłata elektroniczna za ww. przejazd pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] sierpnia 2012 r. odcinku autostrady [...] na odcinku [...] ([...]) - węzeł [...]. Organ wskazał, iż spółka K. poinformowała, iż stan salda konta użytkownika w systemie w chwili przejazdu w dniu [...] sierpnia 2012 r. wynosił 0,00 zł. Ww. spółka podała również, że bramownica, która zarejestrowała przejazd, działała prawidłowo. Ponadto spółka K. podała, że skarżący nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viabox. Przejazd pojazdu został udokumentowany zdjęciem z bramownicy. Umowa z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu, ponieważ posiadał umowę do konta w trybie przedpłaconym. Według organu, skoro K. Sp. z o.o., jako podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat, poinformowała, że opłata nie została uiszczona, to należy dać wiarę tej informacji pochodzącej bezpośrednio od podmiotu obsługującego elektroniczny system poboru opłat. Według organu, w toku postępowania nie ustalono, aby opłata za sporny przejazd została uiszczona. Organ podkreślił, że dowodu na taką okoliczność nie przedstawił skarżący. Zdaniem GITD, nie zostało również wykazane, aby nieuiszczenie opłaty było wynikiem błędu w funkcjonowaniu urządzenia viaBox bądź systemu viaToll. Organ stwierdził, że przyczyną niepobrania opłaty elektronicznej za przedmiotowy przejazd w dniu [...] sierpnia 2012 r. był brak środków pieniężnych na koncie użytkownika. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, bowiem oplata za przejazd po płatnym odcinku drogi w zaistniałym stanie faktycznym nie została uiszczona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.K. zakwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 p.3 i art. 13 i 4a udp przez niewłaściwe ich zastosowanie. Według skarżącego, został on zobowiązany do zapłaty kary za zdarzenie od niego niezależne. Zdaniem skarżącego, organ niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy. Pominął w prowadzonym postępowaniu właściciela pojazdu, przedsiębiorcę D. M. w imieniu, którego przejazd był wykonywany i który, zdaniem strony, jest odpowiedzialny za działanie urządzenia elektronicznego zamontowanego w jego samochodzie. W ocenie skarżącego, decyzja powinna zostać skierowana do D. M. Ponadto skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że urządzenie elektroniczne (ViaBox) było sprawne. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie właściciela pojazdu nr rej. [...] i urządzenia rejestrującego D. M. z firmy I. z siedzibą w [...] ul. [...] do przedłożenia dokumentacji urządzenia użytkowanego w czasie przejazdu wykonywanego w dniu kontroli oraz dokumentacji urządzenia wymienionego przez mnie na stacji paliw [...]. w [...][...] przy alei [...] w dniu [...] lub [...] sierpnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Sąd na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. oddalił wnioski dowodowe skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. K. podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. W myśl art. 13k ust. 1 pkt 1 udp kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych. W niniejszej sprawie, z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że pojazd zatrzymany do kontroli (autobus) był zgłoszony do licencji nr [...], której posiadaczem jest D. M. - [...], [...],[...] (v. kopia wypisu z licencji - załącznik do protokołu kontroli). D. M. jest także właścicielem tego pojazdu (v. kopia dowodu rejestracyjnego - załącznik do protokołu kontroli). Skarżący M. K. twierdzi, że sporny przejazd wykonywał w imieniu i na rzecz ww. przedsiębiorcy. Jak słusznie podnosi skarżący, jedynie użytkownik pojazdu jest podmiotem uprawnionym do zawarcia stosownej umowy oraz odbioru urządzenia ViaBox. Jest on także zobowiązany do instalacji tego urządzenia w pojeździe i zapewnienia środków na koncie, z którego są pobierane opłaty. Z kolei, zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 uodp karę pieniężną, o której mowa w tym uregulowaniu wymierza się kierującemu pojazdem, a więc osobie, która prowadzi pojazd w momencie zaistnienia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (w razie braku tejże opłaty). Jednakże, co należy podkreślić, osoba kierująca pojazdem wyposażonym w urządzenie ViaBox (a z taką sytuacja mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy) ma możliwość uniknięcia kary, jeżeli będzie respektować postanowienia zawarte w art. 13 i) ust. 4a) udp w związku z art. 13 i) ust.4 b) tego aktu (dla potrzeb rozpoznawanej sprawy- w brzmieniu obowiązującym na dzień spornego przejazdu tj. [...] sierpnia 2012r.). Mianowicie, kierujący pojazdem po włączeniu urządzenia podczas przejazdu po drodze płatnej, wprowadzeniu do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu oraz używaniu urządzenia zgodnie z przeznaczeniem, po usłyszeniu odpowiedniej liczby sygnałów informujących o zbliżającym się braku / lub o braku środków powinien zjechać niezwłocznie z drogi płatnej. Analogicznie powinien uczynić w przypadku stwierdzenia niesprawności tego urządzenia. Sąd przy tym zauważa, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, że możliwość uwolnienia się kierującego pojazdem od odpowiedzialności administracyjnej jest ściśle związana z prawidłowością działania systemu poboru opłat elektronicznych. W ocenie Sądu, nawet kwestia niesprawności urządzenia musi być spowodowana wadą samego urządzenia ViaBox a nie wadą systemu poboru opłat, co można wykazywać w toku postępowania administracyjnego w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Tym niemniej podstawą uchylenia decyzji w tej sprawie jest brak ustalenia przez organ stanu faktycznego w zakresie uiszczenia (bądź nieziszczenia) opłaty za sporny przejazd. Organ uznał, że nie została uiszczona opłata elektroniczna, natomiast Sąd nie podziela powyższego stanowiska uznając je, co najmniej za przedwczesne. Sąd zwraca uwagę, że niewniesienie wymaganej opłaty za pomocą systemu elektronicznego jej pobierania jest podstawą do nałożenia sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w kwocie 3000 złotych, zatem konieczne jest, nie budzące wątpliwości ustalenie, że pojazd przejechał pod bramownicą bez uiszczenia opłaty. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślał w tej sprawie, że za dowody uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie przyjął ustalenia/informacje przekazane przez K. Sp. z o.o. (firmę pobierającą opłaty i nadzorująca działanie systemu poboru tych opłat). Tymczasem w rozpatrywanej skarżący już w odwołaniu od decyzji I instancji, a także w kolejnym piśmie (z dnia [...] listopada 2012r.) podnosił m.in., że urządzenie ViaBox było uszkodzone (pomimo zasilenia nadal wykazywało brak środków na koncie) i zostało wymienione na nowe. Organ tymczasem poprzestał na informacji uzyskanej od spółki K. i wskazał w decyzji, że skarżący nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia ViaBox. Ponieważ w toku postępowania administracyjnego skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, organ w sposób szczególny powinien odczytywać dyspozycję przepisu art. 9 k.p.a. (przy przyjęciu oczywistego założenia, że zakres obowiązków nałożonych na organ nie może być utożsamiany z występowaniem organu w roli zastępcy procesowego strony). Tym bardziej, że skarżący starał się współdziałać z organem w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy. Świadczy o tym na przykład pismo M. K. z dnia [...] listopada 2012r. w którym odniósł się do podanych przez organ informacji m.in o nieskładaniu reklamacji. Organowi znane były dane adresowe użytkownika spornego urządzenia (v. wypis z licencji dla przedsiębiorcy D. M.) pomimo to, nie skorzystał na przykład z możliwości przesłuchania D. M. na okoliczności wskazywane przez skarżącego. Jest przy tym prawdą, że inicjatywa dowodowa w tego rodzaju sprawach powinna w pierwszej kolejności należeć do M. K., jednakże jej brak nie zwalnia organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z regułami zawartymi w art. 7, 77 i 80 k.p.a. a w tej sprawie, organ nie wystąpił do skarżącego z zapytaniem czy w związku z przytoczonymi twierdzeniami składa wniosek dowodowy przykładowo: o przesłuchanie D. M. Tymczasem, w ocenie Sądu, wykazanie braku możliwości połączenia urządzenia ViaBox z systemem poboru opłat (bo pomimo zasilenia nadal wykazywało brak środków na koncie) z powodów leżących po stronie podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat, a w konsekwencji niepobranie środków dostępnych na koncie użytkownika na dany przejazd po drodze płatnej nie powinno, zdaniem Sądu, stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12, w którym zwrócono uwagę na konieczność dokonywania wykładni przepisu art. 13 k. ust.1 pkt 1 udp w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku zwrócił uwagę, że prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów a przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Tymczasem na gruncie obowiązujących przepisów, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w realizacji programu rządowego ViaTOLL i za pomocą tego systemu, dokonuje poboru opłat elektronicznych. Firma Kapsch natomiast dba o prawidłowość działania systemu elektronicznego, odczytującego przejazd konkretnego pojazdu i "skasowanie" opłaty. Opłaty wnoszone przez użytkowników systemu Viatoll zasilają konta operatora systemu (K.), a finalnie Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) zarządzanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Do KFD trafiają również kary za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach płatnych. W myśl art. 40a ust. 5 pkt 1 udp Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia tryb, sposób i termin wnoszenia opłat elektronicznych oraz ich rozliczania, w tym tryb dokonywania zwrotu nienależnie pobranych opłat elektronicznych, Na podstawie powyższej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał w dniu 30 kwietnia 2011 r. Rozporządzenie w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 91, poz.524) Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w razie wniesienia opłaty elektronicznej w formie, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1 ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną, w kwocie nie mniejszej niż pozwalająca na odbycie planowanego przejazdu w całości oznacza, że korzystający z drogi płatnej zastosował się do przepisów regulujących kwestię uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg płatnych. Zdaniem Sądu, jeżeli niepobranie stosownej opłaty wynika z błędów leżących po stronie systemu poboru opłat to wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 13 k ust.1 pkt 1 udp, za brak opłaty elektronicznej jest w istocie konsekwencją niedopełnienia obowiązku należytego zabezpieczenia systemu poboru opłat przez organ realizujący program rządowy ViaTOLL. W takiej sytuacji, zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest pogląd, że można stronie wymierzyć karę na podstawie ww. przepisu. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że na gruncie rozpatrywanego przypadku, kwestia ustalenia czy (a jeśli tak – to kiedy) doszło do wymiany urządzenia ViaBox zamontowanego w pojeździe w chwili dokonywania spornego przejazdu, a także jakie były powody tej wymiany, stanowi istotną okoliczność dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśnił tych kwestii, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, że w chwili spornego przejazdu nie było na koncie użytkownika środków na uiszczenie opłaty elektronicznej. Bezkrytyczne przyjęcie materiału przedstawionego przez spółkę K. nie czyni zadość wymaganiom, jakie stawiają przed organem powołane przepisy procedury administracyjnej. Należy też dodać, że w uzasadnieniu decyzji GITD nie wyjaśnił logicznie i wyczerpująco powstałych wątpliwości, podnoszonych także przez skarżącego. Sąd zwraca uwagę, że w tej i podobnych sprawach przeważnie skarżący podnoszą, że zabezpieczyli środki na koncie i na poszczególnych bramownicach były one pobierane przez system. Spółka K. w takich sytuacjach stwierdza, że zapisy na zestawieniu operacji finansowych użytkownika przedstawiają operacje zarejestrowane na jego koncie, które nie są równoznaczne z faktem uiszczenia opłat za przejazd po płatnym odcinku drogi. Jednocześnie K. nie przedstawia żadnych dowodów stwierdzających, w jaki sposób odbywała się procedura przejazdu pod poszczególnymi bramownicami i w jaki sposób system odnotowywał (w zakresie opłat) te przejazdy - które bramownice odnotowały przejazd bez wniesienia opłaty, a które jej uiszczenie potwierdziły i w jakich wysokościach. Tym bardziej, że w piśmie tej spółki wskazano, że stan konta użytkownika w dniu [...] sierpnia 2012 r. jedynie o godz. [...] wynosił 0 zł. Jeżeli zatem organ Inspekcji Transportu Drogowego opiera się na dowodach dostarczonych przez firmę K., to powinien domagać się kompletnej dokumentacji w tym zakresie, by przedstawić ją (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.) w motywach rozstrzygnięcia. Przyjęcie za dowody w sprawie stwierdzeń firmy K., nie popartych właściwą dokumentacją, nie można uznać za prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, do którego przeprowadzenia Inspekcja Transportu Drogowego w tego rodzaju sprawie jest obowiązana. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest brak uzasadnienia organu, co do konieczności uiszczenia opłaty elektronicznej za sporny przejazd pomimo, że w dniu [...] sierpnia 2012r. system poboru opłat 19 razy odnotowywał przejazd Skarżącego (na jednym płatnym odcinku autostrady [...], tj. [...] ([...]) - węzeł [...]) – por. pismo K. sp. z o.o. z dnia [...] października 2012 r. (karta nr [...] akt administracyjnych). Należy zatem wyjaśnić, czy w tej sprawie czasem nie doszło do multiplikacji nakładanych kar za przejazd pod bramownicami, zamiast za jeden przejazd danym odcinkiem drogi, co nie jest dopuszczalne w świetle przepisu art. 13 k. ust.1 udp wykładanego zgodnie z regułami wyznaczonymi przez Konstytucję na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10 września 2014r. sygn. akt P 36/13 a także Rzecznik Praw Obywatelskich w wystąpieniu z dnia [...] stycznia 2013r. znak [...]skierowanym do Ministra Transportu. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ww. ustawy stwierdzono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd nie zasądził kosztów postępowania, albowiem skarżący był zwolniony od kosztów sądowych.