VI SA/Wa 3316/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi O. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] września 2011r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na O. T. kary pieniężnej w wysokości 12 000 (słownie: dwanaście tysięcy) złotych za wykonywanie przejazdów bez uiszczenia opłaty elektronicznej po płatnych odcinkach dróg krajowych: 1) [...] września 2011 r. o godz: 20:13, po drodze krajowej nr [...], na odcinku O. ([...]) – G.; 2) [...] września 2011 r. o godz: 22:00, po [...], Z. ([...]) - węzeł B.; 3) [...] września 2011 r. o godz: 22:50, po [...], Z. ([...]) - węzeł B.; 4) [...] września 2011 r. godz: 2:41:14 po [...], węzeł B. I - węzeł [...]. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433 ze zm.). Strona reprezentowana przez pełnomocnika złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podniosła, że przedmiotowa decyzja nie zawiera właściwie sporządzonego uzasadnienia faktycznego. W szczególności brak jest w nim informacji dlaczego organ nie dał wiary oświadczeniom adresata decyzji, że właściciel pojazdu posiadał znaczną nadpłatę na koncie użytkownika systemu. Nadto skarżąca wskazała, że stronie przedmiotowego postępowania administracyjnego nie zostały okazane dokumenty potwierdzające, że urządzenia kontrolne zostały dopuszczone przez właściwe urzędy miar i w chwili stwierdzenia braku dostępnych środków były sprawne. Pełnomocnik strony żądał wskazania, na jakiej podstawie prawnej zatrzymano pojazd, który nie był własnością adresata decyzji i został zdaniem pełnomocnika strony bezprawnie skierowany na parking w dniu 19 września 2011 r. Nadto skarżąca wniosła o dokonanie wykładni prawa na podstawie, której organ uznał, że kara pieniężna powinna zostać nałożona za przejazd pod bramownicą oraz wskazuje, że przedmiotowej decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem datowanym na dzień 7 października 2011 r. (data wpływu: 22 listopada 2011 r.) skarżąca wniosła również o wskazanie podstawy prawnej nakładania kary pieniężnej za przejazd pod bramownicami znajdującymi się na płatnych odcinkach dróg krajowych. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD lub organ), działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm., Dz. U. z 2008 r., Nr 218, poz. 1391 zwanej dalej udp) oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 ., Nr 80, poz. 433 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 - zwanej dalej utd), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez O. T. od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 (słownie: trzy tysiące) złotych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 20:13, po drodze krajowej nr [...], na odcinku O. ([...])-G., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ wskazał, iż w dniu [...] września 2011 r., w miejscowości O., na drodze krajowej [...], na odcinku R.-P., inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki [...], o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował O. T. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Podczas kontroli drogowej stwierdzono, że kierujący pojazdem nie uiścił opłaty za przejazd w dniu [...] września 2011 r., o godz: 20:13, po drodze krajowej nr [...], na odcinku O. ([...]) – G. ( co zarejestrowała bramownica nr [...] wyszczególnionym w załączniku nr 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Przyczyną wygenerowania przedmiotowego incydentu był brak środków pieniężnych. W związku z powyższym za ww. przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna konsekwencją czego jest nałożenie kary pieniężnej na kierującego pojazdem stosownie do treści art. 13 k ust. 1 pkt 1 udp. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 28 listopada 2011 r. wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – K. Sp. z o.o., do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy opłata za przedmiotowy przejazd została uiszczona. Pismem z dnia 5 grudnia 2011 r., K. Sp. z o.o. wskazała, że opłata elektroniczna za przejazd ww. pojazdem po wskazanym w wezwaniu odcinku drogi nie została uiszczona. Użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBox. Nadto umowa zawarta z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu (umowa przedpłaconego trybu płatności). Pismem z dnia 19 grudnia 2011 r., organ zawiadomił stronę o nowym materiale dowodowym. W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik strony pismem z dnia 4 stycznia 2012r., ponowił żądania zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto skarżąca zażądała informacji oraz dokumentów potwierdzających, że urządzenia kontrolne są urządzeniami jakie zostały dopuszczone przez właściwe urzędy miar i w chwili stwierdzenia braku dostępnych środków były sprawne. W związku z powyższym Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 6 lutego 2012 r. ponownie wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – K. Sp. z o.o., do udzielenia stosownych wyjaśnień w sprawie. Pismem z dnia 1 marca 2012 r. K. Sp. z o.o. wskazała, że w momencie przejazdu w dniu [...] września 2011 r., o godz: 20:13 przedmiotowego pojazdu samochodowego nie została uiszczona z powodu braku wystarczających środków pieniężnych do uiszczenia opłaty. Do powyższego pisma Operator Systemu viaTOLL dołączył kopię deklaracji zgodności (CE) "urządzenia pokładowego [...]". Z uwagi na potrzebę wyjaśnienia sprzeczności i uzyskania oficjalnego stanowiska Operatora Systemu viaTOLL, organ pismem z dnia 13 kwietnia 2012 r., wezwał ponownie K. Sp. z o.o. Pismem z dnia 4 maja 2012 r., Operator Systemu viaTOLL wskazał, że w momencie przedmiotowego przejazdu opłata elektroniczna nie została uiszczona. Stan salda konta użytkownika w ww. czasie wynosił 0,00 zł (słownie: zero złotych). Celem ustalenia numeru bramownicy, na której został zarejestrowany przedmiotowy incydent organ pismem z dnia 2,2 czerwca 2012 r. wezwał K. Sp. z o.o. do złożenia stosownych wyjaśnień w sprawie. Pismem z dnia 2 lipca 2012 r., operator systemu viaTOLL wskazał, że przedmiotowa bramownica kontrolna znajduje się na odcinku Z. - I. Nadto potwierdzono, że opłata elektroniczna za przedmiotowy przejazd nie została uiszczona z powodu braku środków pieniężnych na koncie użytkownika. Pismami z dnia 30 maja 2012 r., oraz z dnia 6 lipca 2012 r. organ zawiadomił stronę o nowym materiale dowodowym i poinformował, że strona przed wydaniem decyzji ma prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ze względu na konieczność uzyskania dodatkowych informacji organ pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r. wezwał ponownie K. Sp. z o.o. do złożenia stosownych wyjaśnień w sprawie. Pismem z dnia 10 września 2012 r. operator systemu viaTOLL wskazał, że bramownica o nr [...] w czasie wygenerowania przedmiotowego incydentu działała prawidłowo. Ponadto wskazano numer urządzenia viaBox przypisanego do ww. pojazdu samochodowego oraz wysokość w jakiej powinna być uiszczona opłata elektroniczna za przedmiotowy przejazd. Celem uzyskania dodatkowej dokumentacji w postaci oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentu, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 91, poz. 524) dotyczącego ww. przejazdu oraz dokumentacji fotograficznej organ pismami z dnia 19 września 2012r. oraz 7 listopada 2012 r. wezwał K. Sp. z o.o. do przesłania przedmiotowych dokumentów. Z uwagi na brak odpowiedzi Operatora Systemu viaTOLL na wezwanie z dnia 19 września 2012 r. Organ postanowieniem wydanym w dniu 26 listopada 2012 r. stosownie do treści art. 88 § 1 Kpa ukarał K. Sp. z o.o. grzywną w kwocie 50 zł (słownie: pięćdziesiąt złotych). Pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. organ zawiadomił stronę zakończeniu postępowania dowodowego i poinformował, że strona przed wydaniem decyzji ma prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 15 stycznia 2013 r. wpłynęło do siedziby Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego pismo Operatora Systemu viaTOLL, nr ref. [...], datowane na dzień 14 stycznia 2013 r., do którego załączono dokument, o którym mowa § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 91, poz. 524) oraz dokumentacja fotograficzna. Przedmiotowy dokument potwierdza bezspornie wcześniejsze ustalenia organu. Rozpoznając sprawę ponownie organ wskazał, ze elektroniczny system poboru opłat z dniem 1 lipca 2011 r. zastąpił system "winietowy". Obowiązek ponoszenia powyższej opłaty spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje wykładnia normy prawnej - art. 13k ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 piet 3 udp, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 poz. 1137 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Według art. 13k ust. 4 udp kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 udp, nakładają, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13 1 ust. 1 udp. Organ wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Jednocześnie Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, iż postanowieniem wydanym na podstawie art. 123 k.p.a. rozdzielił sprawy administracyjne za przejazdy opisane w zaskarżonej decyzji, bowiem każdy z nich stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej, tj. odrębną indywidualną sprawę administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Zdaniem organu okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalający na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13 k ust. 1 i 2 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 200lr. Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.) przyrządy pomiarowe, które mogą być stosowane: 1) w ochronie zdrowia, życia i środowiska, 2) w ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, 3) w ochronie praw konsumenta, 4) przy pobieraniu opłat, podatków i innych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń, 5) przy dokonywaniu kontroli celnej, 6) w obrocie - i są określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, podlegają prawnej kontroli metrologicznej. W rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2008 r. Nr 3, poz. 13) wydanym na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy Prawo o miarach nie wskazano omawianych bramownic jako przyrządów wymagających legalizacji. Ponadto organ poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z art. 13g ust. 9 i 11 udp, do czasu uiszczenia kary pieniężnej przez przedsiębiorcę zagranicznego pojazd kieruje się lub usuwa na jego koszt na najbliższy parking strzeżony. Zwrot pojazdu z parkingu następuje po ustaniu przyczyny skierowania pojazdu na parking i przedstawieniu przez kontrolowanego organowi, który wymierzył karę, dowodu uiszczenia kary pieniężnej. Ponadto organ informuje skarżącego, iż ww. przepis został uchylony ustawą o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw dnia 18 sierpnia 2011 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321) jednakże w chwili dokonywania kontroli był on przepisem obowiązującym. Jednocześnie Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że na podstawie ww. ustawy przepisy dotyczące zatrzymania pojazdu na parkingu oraz jego zwrotu zostały uregulowane w art. 13 k ust. 7c i 7e udp. Organ wyjaśnił także, iż w Polsce w systemie elektronicznego poboru opłat wykorzystywana jest technologia mikrofalowa DSRC (Dedicated Short Range Communication - dedykowana komunikacja krótkiego zasięgu). Technologia DSRC działa w oparciu o dwa rodzaje współpracujących urządzeń: czujniki rejestrujące fale, umieszczone na bramownicach wzniesionych nad drogą objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej oraz transponderu (tzw. viaBOX) wysyłającego dane o pojeździe do czujników. W chwili, gdy kierujący pojazdem przejeżdża pod bramownicą lub do pojazdu zbliży się Mobilna Jednostka Kontrolna Inspekcji Transportu Drogowego, nawiązywana jest łączność między bramownicą (lub Mobilną Jednostką Kontrolną), a jednostką pokładową (viaBOX) zainstalowaną w pojeździe. Dane o pojeździe przekazywane są do operatora, a następnie centrum rozliczeniowego. Na bramownicach zainstalowane są również urządzenia pozwalające na ujawnienie oraz rejestrację pojazdów, które nie uiściły opłaty elektronicznej. Pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. O. T. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że w treści decyzji z 2011 r. organ używa sformułowań, których nie rozumie adresat decyzji i jakich nie wyjaśniono mu w trakcie powadzonego kilka minut postępowania administracyjnego we wrześniu 2011 r. Sformułowania te nie zostały również wyjaśnione w trakcie trwania 17 miesięcy postępowania administracyjnego po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z cytowanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych (udp), jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary. W ocenie Sądu odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia. Wynika to z następujących powodów: W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych (udp) korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm. (dalej prd), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ha ust. 6 udp w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane ww. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia. Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych - Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm. (dalej rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 prd określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prd, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E – 15d lub innej drogi krajowej E – 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12 (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12) przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)". Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 udp funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12). W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Uznał bowiem co do zasady za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego – jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (udp) i ustawy Prawo o ruchu drogowym (prd). Aczkolwiek skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. wykonywał przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i z tego tytułu był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego zespół pojazdów (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna. W myśl powyższego bowiem, organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną. Kwestia ta (oznakowania drogi) nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak ustaleń na temat oznakowania drogi. W decyzji drugoinstancyjnej też nie wypowiedziano. Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ppsa (Dz. U. 2012.270 j.t. ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.