VI SA/Wa 334/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 5617 (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania skarżącej A. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Zarządu Dróg Miejskich w W. działającego w imieniu Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, utrzymał w mocy ww. decyzję. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. S.A. z siedzibą w P., obecnie A. S.A. z siedzibą w W., na podstawie decyzji ZDM w W. działającego w imieniu Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. posiadała zezwolenie na umieszczenie jednostronnej tablicy reklamowej, o powierzchni ekspozycyjnej 17,11 m2, w pasie drogowym drogi krajowej ul. P. w rejonie ul. F. w okresie od [...] kwietnia 2006 r. do [...] czerwca 2007 r. W warunkach zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy, nałożono na wnioskodawcę warunek usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządu drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji. W dniu [...] maja 2007 r. do ZDM wpłynął wniosek skarżącej o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji, jednostronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 na okres od [...] czerwca 2007 r. do [...] listopada 2008 r. Podczas kontroli pasa drogowego w dniu [...] stycznia 2008 r. ZDM stwierdził funkcjonowanie w pasie drogowym ul. P. w rejonie ul. F., 2 m od krawędzi jezdni, dwustronnej tablicy reklamowej o powierzchni ekspozycyjnej 17,11 m2, należącej do skarżącej. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. ZDM działając w imieniu Prezydenta [...] odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w celu funkcjonowania reklamy. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem sygn. akt VI SA/Wa 1294/08 z dnia 15 października 2008 r. (prawomocny od dnia 30 grudnia 2008 r.), oddalił skargę skarżącej na decyzję SKO. Skarżąca w listopadzie 2010 r. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. P. w rej. ul. F. i usytuowania w nim reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Skarżąca została pouczona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałami i możliwością wypowiedzenia się co do nich. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich działając w imieniu Prezydenta [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz zgodnie z uchwałą Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. mazowieckiego z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 ze zm.) wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego od [...] czerwca 2007 r. do [...] stycznia 2008 r. i ustalił karę za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 134 741,30 zł. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej dnia 20 grudnia 2010 r. Dnia 15 grudnia 2010 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej z dnia 8 grudnia 2010 r. zatytułowane "Dot.: postępowania w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego przez reklamę w pasie drogowym ul. P. w rej. ul. F.", w którym wyjaśniono, iż w okresie od [...] czerwca do [...] listopada 2007 r. funkcjonował w pasie drogowym ww. ulicy fundament nośnika reklamowego, brak było wówczas reklamy. Treść reklamowa została przywrócona do funkcjonowania w okresie od [...] grudnia 2007 r. do [...] stycznia 2008 r. Nadto w wyniku braku finalnego porozumienia z Miastem co do dalszej możliwości funkcjonowania reklamy, nośnik został zdemontowany w dniu [...] stycznia 2008 r. Do pisma załączono, zdjęcia z realizacji kampanii, protokół potwierdzający zdemontowanie nośnika reklamowego, protokół z kontroli pasa drogowego z dnia [...] stycznia 2008 r. wraz z załączonymi zdjęciami. Pismo skarżącej został podpisane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego, nadto załączono pełnomocnictwo dla ww. Dnia 5 stycznia 2011 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego tej samej treści, wraz z takimi samymi załącznikami, jednakże jako datę sporządzenia podano dzień 27 grudnia 2010 r. Wspomnianą na wstępie decyzją, SKO w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Nadto odnosząc się do dwóch pism skarżącego o identycznej treści, organ uznał, że wobec faktu, iż pisma wpłynęły do organu już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a dodatkowo drugie z pism nosi datę 27 grudnia 2010 r. (zatem zostało sporządzone i wysłane w dacie do złożenia odwołania), iż strona skutecznie i w terminie złożyła odwołanie do decyzji. Organ podał, że art. 39 ustawy o drogach publicznych wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, wyjątek od tej zasady został zawarty w art. 40 zgodnie którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Organ zaznaczył, że zezwolenie to dotyczy: umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, a za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 ww. artykułu. Organ stwierdził, ze zostało udowodnione zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, wobec czego konieczne było nałożenie na właściciela reklamy kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ocenie kolegium, skoro reklama znajdowała się w pasie drogowym w ostatnim dniu decyzji zezwalającej czyli [...] czerwca 2007 r., a spółka ubiegała się o dalsze jej funkcjonowanie w tej lokalizacji przed i po dacie wygaśnięcia zezwolenia, (wniosek z [...] maja 2007 r., stanowisko w sprawie z dnia [...] sierpnia 2008 r., odwołanie od decyzji odmownej sporządzone w dniu [...] lutego 2008 r., skarga na decyzję Kolegium złożona w maju 2008 r., wniosek o uzasadnienie wyroku z 15 października 2008 r.), a tablica znajdowała się tamże w dniu kontroli – [...] stycznia 2008 r., oczywistym jest, że także w pozostałych dniach, na które opiewa decyzja, w miejscu tym znajdowała się reklama należąca do skarżącej. Organ wskazała, że twierdzenie strony, iż w okresie od [...] czerwca 2007 r. do [...] listopada 2007 r. funkcjonował w pasie drogowym jedynie fundament nośnika, brak zaś było samej reklamy, nie zostało udokumentowane jakimkolwiek dowodem. Nadto organ zaznaczył, że to na skarżącej ciążył obowiązek zdemontowania i zawiadomienia ZDM o demontażu. Organ powoła się na wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 139/10, zgodnie z którym "obowiązkiem strony, po upływie czasu, na jaki wydano zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, było zatem usunięcie reklamy i doprowadzenie miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienie o tym zarządcy drogi. Wykonanie tego obowiązku byłoby ewidentnym dowodem na to, że spółka zaprzestała zajęcia pasa drogowego i tylko w takiej sytuacji obowiązkiem organu byłoby wykazanie i udowodnienie, że istniejący w tej samej lokalizacji fundament należy do skarżącej. Taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła". Zdaniem organu skoro skarżąca miała obowiązek należytego udokumentowania demontażu i tego nie uczyniła, to organ na podstawie logicznego ciągu zdarzeń oraz dowodu z kontroli własnej miał prawo przyjąć nieprzerwane funkcjonowanie nośnika w okresie, za który nałożono karę, a dowody dołączone do ostatnich pism skarżącej nie są jednoznaczne. Organ wskazał, że skarżąca nie dołączyła zdjęć z prowadzonej (jak twierdzi) kampanii, za okres [...] stycznia 2008 r. Reasumując, organ podał, że skoro firma zajmująca się od wielu lat profesjonalnie działalnością reklamową - nie wykonała przyjętego na siebie obowiązku poinformowania zarządcy drogi o demontażu reklamy, ZDM nie wydawał zezwolenia na istnienie reklamy w tej lokalizacji innej firmie, a kontrola pasa drogowego wykazała istnienie nośnika (a nie jego fundamentu) - jako uprawniony jest wniosek, że ów nośnik pozostał w pasie drogowym przez okres opisany w decyzji. Nadto, zdaniem organu, skoro kontrola miała miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie kary, to do czynności kontrolnych, prowadzonych przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie zachodzą wymogi prowadzenia ich zgodnie z wymogami k.p.a., w szczególności zawiadomienia stron o terminie czynności na 7 dni przed ich terminem (art. 79 k.p.a.) oraz umożliwienia stronie udziału w czynności i wypowiedzenia się, co do podjętych ustaleń (art. 81 k.p.a.). Skargę na powyższą decyzję w terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 2. art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji; 3. art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy ZDM poinformował, że pisma skarżącej z dnia 27 grudnia 2010 r. oraz 8 grudnia 2010 r. zostały bezpośrednio złożone do ZDM. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych, lecz z powodu naruszenia przez organ odwoławczy prawa procesowego, które Sąd dostrzegł z urzędu. Stąd też nie było celowe, zdaniem Sądu, szczegółowe przedstawianie stanu faktycznego sprawy, jak też dokonywanie jego merytorycznej oceny pod kątem zarzutów zawartych w skardze. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu odwołania od decyzji ZDM działającego w imieniu Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie( § 2). W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje wspomniany § 2, gdyż przepisy szczególne nie przewidują innych terminów do wniesienia odwołania. Warunkiem możliwości wniesienia odwołania jest spełnienie przesłanek z art. 109 i z art. 110 k.p.a. - uzewnętrznienie woli organu przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji stronie, gdyż z tą chwilą organ jest decyzją związany. Decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi skarżącej dnia 20 grudnia 2012 r., tak więc z tym dniem ZDM stał się związany tą decyzją, bowiem z tym dniem weszła ona do obrotu prawnego. Wobec powyższego po odbiorze decyzji, skarżąca nabyła uprawnienie do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, pisma skarżącej, które zostało złożone bezpośrednio do ZDM dnia 15 grudnia 2010 r. (data sporządzenia - 8 grudnia 2010 r.), nie można uznać za skutecznie wniesione odwołanie, gdyż wpłynęło do organu przed dniem, w którym decyzja weszła do obrotu. Natomiast ostatnim dniem do skutecznego wniesienia odwołania za pośrednictwem organu I instancji był dzień 3 stycznia 2011 r. Odwołanie, które zostało uznane za organ odwoławczy jako wniesione w terminie, zostało złożone dnia 5 stycznia 2011 r., a więc z uchybieniem terminu. Data sporządzenia danego pisma procesowego nie jest wiążąca, a obowiązkiem SKO jako organu odwoławczego w pierwszej kolejności było dokonanie oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne, czy zostało wniesione w terminie. Oceny takiej organ dokonuje w fazie wstępnej postępowania odwoławczego, dopiero po ustaleniu, iż odwołanie jest dopuszczalne, zostało wniesione w terminie, może przejść do fazy postępowania wyjaśniającego, a następnie do fazy wydania decyzji. Zgodnie z zasadami obliczania terminów, o których mowa w art. 57 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo procesowe – w niniejszej sprawie odwołanie – zostanie złożone bezpośrednio w biurze podawczym, kancelarii danego organu, jak również nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (art. 57 § 5 pkt 2). Tak, więc odwołanie zostałoby wniesione w terminie, gdyby najpóźniej 3 stycznia 2011 r. – czternasty dzień od dnia doręczenia decyzji organu I instancji - odwołanie zostało złożone bezpośrednio w siedzibie ZDM lub nadane w publicznej placówce operatora pocztowego. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy, nie znajduje się dokument, z którego wynikałaby data nadania omawianych pism, nadto ZDM w wykonaniu wezwania Sądu skierowanego do SKO, wskazał, że ww. pisma zostały złożone bezpośrednio w organie I instancji. Wobec powyższego daty wpływu pism do siedziby ZDM tzn. 15 grudnia 2010 r. oraz 5 stycznia 2011 r. są datami, które organ winien wziąć pod uwagę dokonując oceny terminowości wniesienia odwołania, a nie daty sporządzenia pism. Stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. Orzecznictwo potwierdza, że w sytuacji, gdy środek zaskarżenia wniesiony zostaje przed wejściem do obrotu prawnego decyzji lub postanowienia, na które przysługiwało zażalenie, to organ odwoławczy winien w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność tego środka zaskarżenia (por. K. Glibowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 749 i cyt. tam wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 października 209 r., sygn. akt II SA/Ol 469/09). Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., organ błędnie uznał, iż odwołanie zostało wniesione w terminie, czego nie potwierdzały dokumenty zgromadzone w sprawie. W tej sytuacji, organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany będzie przeprowadzić wszechstronną ocenę prawidłowości zachowania przez stronę skarżącą terminu do wniesienia odwołania. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz w zw. § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) uwzględniając, że skarżąca była w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentowana przez radcę prawnego. ----------------------- 2