VI SA/Wa 3357/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi "F" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], po rozpatrzeniu odwołania F. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka", "Skarżąca") uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., odmawiającą zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych, znajdującego się w miejscowości P. pod numerem [...] i umorzył postępowanie w sprawie. Decyzje wydano w oparciu o następujący stan faktyczny oraz prawny. Na wniosek Skarżącej Dyrektor Izby Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. udzielił jej zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] na okres 6 lat. Następnie wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. Spółka zwróciła się do organu o zmianę ww. zezwolenia w części dotyczącej zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych, znajdującego się w miejscowości [...] pod numerem [...]. Organ decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił dokonania zmiany ww. zezwolenia na prowadzenie działalności z zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej zmiany lokalizacji punktu gier. W uzasadnieniu wskazał, iż wypełniając żądanie Skarżącej zawarte we wniosku o zmianę lokalizacji punktu gier naruszałby art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540, dalej "u.g.h."), zgodnie z którym w wyniku zmiany zezwolenia nie mogą ulec zmianie miejsca prowadzenia gier, z wyjątkiem zmniejszenia punktów gry na automatach o niskich wygranych. W konsekwencji stwierdził brak podstaw do zmiany decyzji ostatecznej Dyrektora Izby skarbowej w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w trybie art. 253a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej jako "O.p."). Skarżąca w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2012 r., zarzuciła rażące naruszenie art. 51 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h. przez błędne niezastosowanie przepisów oraz art. 1 pkt 4 w związku z art. 1 pkt 11 oraz w związku z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE.L. 98.204.37. ze zm.) przez błędne zastosowanie art. 135 ust. 2 u.g.h., nieobowiązującego w związku z brakiem notyfikacji tego przepisu technicznego, co potwierdzają uwagi komisji Europejskiej z dnia 5 września 2011 r. i wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Dyrektor Izby Celnej w [...], w związku z wygaśnięciem w dniu [...] lutego 2013 r. ww. zezwolenia z uwagi na upływ okresu, na który zostało udzielone, zaskarżoną decyzją uchylił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 129 ust. 1 w zw. z art. 117 ust. 1 i 2 u.g.h., zgodnie z którymi w sytuacji wygaśnięcia udzielonego Skarżącej zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego, zmiana w żądanym przez Skarżącą zakresie nie może być dokonana, przestał bowiem istnieć w znaczeniu materialnoprawnym przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego. W tej sytuacji uznając, że przedmiotowy wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia za bezprzedmiotowy organ umorzył postępowanie, na podstawie art. 208 § 1 O.p. Organ odwoławczy wskazał, iż wygaśnięcie decyzji zezwalającej spowodowało brak prawnej i faktycznej podstawy orzekania. W przypadku gdy następuje wygaśnięcie decyzji, uprawniony organ nie jest kompetentny do decydowania o jej losie prawnym, który został w sposób jednoznaczny określony rozstrzygnięciem Dyrektora Izby Skarbowej w [...] zawierającym granice czasowe obowiązywania tego zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 187 § 1 i 3 O.p w zw. z art. 210 § 1 pkt 6 O.p., z uwagi na braki w materiale dowodowym sprawy poprzez nieuwzględnienie przez organ znanych mu z urzędu okoliczności złożenia przez spółkę wniosku z dnia [...] września 2012 r. o przedłużenie zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby skarbowej w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. i trwające w tym przedmiocie postępowanie; - art. 210 § 1 pkt 6 O.p i art. 210 § 4 O.p oraz art. 124 i art. 127 O.p. przez brak właściwego uzasadnienia prawnego decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji oraz nieodniesienia się organu do kwestii zgodności przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia 135 ust. 2 u.g.h. z art. 1 pkt 4 i 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE, w kontekście wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał na brak bezpośredniego związku niniejszej sprawy z odrębnym postępowaniem w przedmiocie wniosku spółki o przedłużenie zezwolenia, które wygasło i na mocy wskazanych przepisów u.g.h. nie może być przedłużane, w związku z czym brak jest podstawy prawnej oraz faktycznej do orzekania w tej kwestii. Dodał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. organ zezwalający odmówił przedłużenia zezwolenia udzielonego przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Z uwagi zatem na zmianę stanu faktycznego sprawy na etapie postępowania odwoławczego niezbędne okazało się wyeliminowanie decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Ponadto organ odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skutków prawnych powołanego wyroku TSUE wskazał, iż orzeczenie to nie miało związku z przedmiotowym postępowaniem, które dotyczyło jedynie kwestii proceduralnych, a nie merytorycznych, w zakresie weryfikacji udzielonego spółce zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a."). W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 208 § 1 O.p. organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania należy wiązać z przypadkami, gdy merytorycznemu rozpoznaniu sprawy sprzeciwiają się przepisy prawa procesowego lub materialnego. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca złożyła w dniu [...] września 2012 r. wniosek o zmianę lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych znajdującego się w miejscowości [...] pod numerem [...]. W przedmiocie złożonego wniosku, Dyrektor Izby Celnej w [...] wydaną w I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił dokonania wnioskowanej zmiany zezwolenia, a następnie orzekając w II instancji, z uwagi na jego wygaśnięcie, wyeliminował powyższą decyzję z obrotu prawnego i umorzył postępowanie w sprawie. W ocenie organu powyższe rozstrzygnięcie było powodowane brakiem przedmiotu postępowania. Jednakże w związku z zarzutem skarżącej, iż w przeprowadzonym postępowaniu nie została wzięta pod uwagę okoliczność złożenia przez Skarżącą wniosku o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie na obszarze województwa mazowieckiego działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych oraz toczące się równolegle postępowanie w tej sprawie, okoliczność ta nie miała znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Należy bowiem wskazać, że zarówno skarżona decyzja organu z dnia [...] września 2013 r., jak i decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiająca przedłużenia zezwolenia udzielonego przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., dotyczą tego samego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w określonych punktach. Zatem istotną okoliczność stanowi kwestia ustalenia relacji pomiędzy postępowaniem, którego przedmiotem jest umorzenie postępowania, a postępowaniem dotyczącym wniosku strony o zmianę tego zezwolenia oraz możliwości toczenia się przedmiotowych postępowań w tym samym czasie. Na podobną kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 639/12), wskazując, że w sensie formalnym (procesowym) postępowania dotyczące cofnięcia pozwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej oraz modyfikacji w zakresie lokalizacji punktów gier stanowią w istocie tożsamą (zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo) sprawę administracyjną. Wszczęcie postępowania w sprawie korekty wykazu punktów gier w takich warunkach procesowych, prowadziłoby do równoległego prowadzenia dwóch postępowań przez ten sam organ, skutkującego w zasadzie zniesieniem tożsamości (jedności) materialno-prawnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ów brak tożsamości sprawy polega na tym, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przed organem pierwszej instancji byłaby treść zezwolenia w wersji pierwotnej, natomiast treścią postępowania odwoławczego byłoby już inne uprawnienie, bowiem zmienione decyzją administracyjną, w zakresie żądanym przez zainteresowanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w takiej sytuacji zachodzi merytoryczny konflikt pomiędzy postępowaniem dotyczącym cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a postępowaniem dotyczącym korekty punktów gier, o którym mowa w tym zezwoleniu. Powoduje to, że postępowania te nie mogą się toczyć równolegle. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku takiego zbiegu postępowań pierwszeństwo należy przyznać postępowaniu o skutkach najdalej idących. Nie jest bowiem dopuszczalne modyfikowanie określonego uprawnienia lub obowiązku, w sytuacji, gdy byt prawny tego uprawnienia (obowiązku) nie został jeszcze ostatecznie przesądzony. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na brak możliwości zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia do czasu zakończenia postępowania w sprawie jego cofnięcia. Zgodnie bowiem z art. 201 § 1 pkt 2 O.p. organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpoznawanej sprawie obydwa postępowania są prowadzone przez ten sam organ. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela przytoczone stanowisko i argumenty NSA, które odpowiednio mogą mieć zastosowanie, także w przypadku rozpoznawanej sprawy. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wprawdzie organ powołał się na występujące w niniejszej sprawie inne istotne okoliczności, skutkujące bezprzedmiotowością postępowania w związku z wygaśnięciem posiadanego przez skarżącą zezwolenia, lecz zasadnie mógł postępowanie umorzyć także ze wskazanych wyżej powodów. Istnieje bowiem przeszkoda do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, skoro toczy się postępowanie w sprawie przedłużenia tego zezwolenia, a zatem w tej samej sprawie administracyjnej, które zostało wszczęte wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] września 2012 r. Odnosząc się na koniec do drugiego zarzutu skargi dotyczącego niezgodności podjętego przez organ rozstrzygnięcia z prawem UE (wskazaną dyrektywą nr 98/34/WE), w wyniku braku dokonania w tym zakresie stosownej analizy wpływu na jego treść orzeczenia TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, Sąd zauważa, iż przedmiot postępowania nie ma związku z treścią art. 135 ust. 2 u.g.h. Podjęta przez organ odwoławczy decyzja ma odmienny charakter i została oparta na wystąpieniu w rozpatrywanej sprawie przesłanek umorzenia prowadzonego przez organ postępowania. Podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie wyznacza granice sprawy administracyjnej, w ramach których oceniana jest zgodność działania organu z przepisami obowiązującego prawa. Słusznie zatem w ocenie Sądu Dyrektor Izby Celnej w [...] stwierdził brak podstaw do uwzględnienia podniesionego zarzutu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.