VI SA/Wa 339/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej B. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania wniesionego w dniu [...] czerwca 2014 r. przez J. S. - reprezentującego B. S., od decyzji nr [...], wydanej przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] lutego 2014 r. stwierdzającej, że Pani B. S. podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 sierpnia 2005 r. do 11 października 2013 r. oraz od dnia 6 listopada 2013 r. do nadal stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...], pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], zwrócił się do dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji w zakresie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym B. S. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po analizie przedstawionych dokumentów, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. uznał, że B. S. podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 sierpnia 2005 r. do 11 października 2013 r. oraz od dnia 6 listopada 2013 r. do nadal. Powyższa decyzja, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, została doręczona B. S. w dniu 11 marca 2014 r. Natomiast pismem z dnia 17 lutego 2014 r. (wpływ pisma do [...] OW NFZ w dniu 24 lutego 2014 r.) B. S. udzieliła pełnomocnictwa J. S. Pismem z dnia 13 marca 2014 r. J. S., pełnomocnik B. S., złożył wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie. Ponadto, pismem z dnia 21 marca 2014 r., J. S. nadesłał dodatkowe dokumenty. W związku z powyższym dyrektor [...] Oddziału NFZ, pismem z dnia 31 marca 2014 r., znak: [...], wystąpił do J. S. z zapytaniem, czy jego pismo z dnia 21 marca 2014 r. stanowi odwołanie od decyzji nr [...], wydanej przez dyrektora [...] Oddziału NFZ w dniu [...] lutego 2014 r. Równocześnie dyrektor [...] Oddziału NFZ, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], przesłał J. S., jako pełnomocnikowi B. S., decyzję dyrektora [...] Oddziału NFZ. Powyższa decyzja została odebrana przez J. S. w dniu 16 czerwca 2014 r. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że pominięcie pełnomocnika strony ma poważne konsekwencje procesowe i stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., a także może stanowić przesłankę wznowienia postępowania. Organ wskazał, że pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. J. S. zwrócił się do [...] OW NFZ z prośbą o przedłużenie terminu do złożenia odwołania od decyzji oraz przedstawienia nowych dokumentów, które dotyczą sprawy. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, pismem z dnia 30 lipca 2014 r., znak: [...], zwrócił się do J. S. o udzielenie informacji, czy pismo z dnia 26 czerwca 2014 r., stanowi odwołanie od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego nr [...]z dnia [...] lutego 2014 r. i o doprecyzowanie, w jakim zakresie nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, bowiem nie kwestionował ustaleń organu dokonanych w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Pismem z dnia 30 września 2014 r. J.S. potwierdził, że jego pismo z dnia 26 czerwca 2014 r. stanowi odwołanie od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Odwołując się do dyspozycji art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach organ wskazał, że odwołanie od decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego wnosi się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. Organ podkreślił, iż J.S. w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., którą odebrał w dniu [...] czerwca 2014 r. został prawidłowo pouczony przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o przysługującym terminie do wniesienia odwołania. Zdaniem organu, wniesienie odwołania w dniu 27 czerwca 2014 r. skutkuje uznaniem, iż odwołanie wniesione zostało z przekroczeniem 7 dniowego terminu do jego wniesienia po ustawowo wymaganym terminie. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. II SA/Gl 181/13 wskazując, że doręczenie stronie postępowania z pominięciem jej pełnomocnika wywołuje taki skutek, że strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do wykonania przez nią czynności, w tym wnoszenia środków odwoławczych, czy to skargi do sądu administracyjnego należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi". Skargę na opisane wyżej postanowienie wniosła B.S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. i art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; 2) naruszenie art. 8 oraz art. 9 k.p.a.; 3) naruszenie art. 64 § 2 k.p.a.; 4) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.; 5) naruszenie art. 128 k.p.a. Skarżąca wnosiła o uchylenie w całości postanowienia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r., uchylenie w całości poprzedzającej to postanowienie decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2004 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozbudowała przytoczone wyżej zarzuty. Podnosiła m.in., że błąd organu w postaci doręczenia decyzji stronie w sytuacji gdy ma ona ustanowionego pełnomocnika nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony. Zwracała także uwagę, że organ dwukrotnie zwracał się do pełnomocnika strony z pytaniem dotyczącym charakteru pism wnoszonych w sprawie (czy stanowią one odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2014 r.), przy czym pytania te dotyczyły pism, wnoszonych po terminie do wniesienia odwołania organ pomijał natomiast wcześniejsze pisma, które również mogły być potraktowane jako odwołanie. Skarżąca stanęła na stanowisku, że decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. weszła do obrotu z dniem jej doręczenia skarżącej w dniu 11 marca 2014 r., natomiast termin do wniesienia odwołania od tej decyzji należy liczyć od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi, a więc od 16 czerwca 2014 r. Zdaniem skarżącej każde z pism, które jej pełnomocnik wniósł w okresie od 11 marca 2014 r. do 23 czerwca 2014 r. należało potraktować jako odwołanie. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014.1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz.U.2012.270 j.t.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zdaniem Sądu należy na wstępie stanowczo podkreślić, iż organy Narodowego Funduszu Zdrowia prowadząc przedmiotowe postępowanie administracyjne związane były rygorami procedury administracyjnej, określającej ich obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a., a w konsekwencji także art. 134 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ I instancji doręczył odpis decyzji stronie – B. S., w sytuacji gdy w sprawie ustanowiony był pełnomocnik. Po tym doręczeniu, które dokonane zostało 11 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej przesłał do organu dwa pisma z 12 marca 2014 r. (data wpływu do organu 13 marca 2014 r.) i z 20 marca 2014 r. organ tylko, co do drugiego pisma zwrócił się do pełnomocnika o wyjaśnienie czy pismo to stanowi odwołanie. Po otrzymaniu potwierdzenia, organ dokonał doręczenia decyzji pełnomocnikowi (doręczenie dokonane w dniu 16 czerwca 2014 r.). W tym samym dniu do organu wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika skarżącej (datowane 13 czerwca 2014 r.), a w dniu 26 czerwca 2014 r. kolejne. Wszystkie kolejne pisma pełnomocnika skarżącej zmierzały do podważenia rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Przepisy k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W wyroku z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt I OSK 1094/11) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu". Na organie administracji ciąży zatem obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej woli osoby, jeżeli charakter pisma wniesionego przez nią może budzić wątpliwości. Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeżeli charakter pisma budzić może wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Słusznie też podnosi skarżąca, że nieprawidłowe działanie organu nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla strony. Skarżąca i jej pełnomocnik przyznali fakt doręczenia decyzji organu I instancji w dniu [...] marca 2014 r. W piśmie z dnia 20 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej wprost odwołuje się do "otrzymanej decyzji", zatem już pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 13 marca 2014 r. winno być potraktowane jako odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., a jego kolejne pisma jako uzupełnienie stanowiska strony. Wobec powyższego Sąd uznał, że wydając zaskarżone postanowienie Prezes NFZ dopuścił się naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a., a w konsekwencji także art. 134 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.