I OSK 1094/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 26 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki Jawnej z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1450/10 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki Jawnej z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "[...]" Spółki Jawnej z siedzibą w L. kwotę 1147 (jeden tysiąc sto czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1450/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. z N. S. J. z siedzibą w L., zwana dalej Spółką, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: uchwałą z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 82, poz. 2169) Rada Miejska w S. określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości. Uchwałę tę następnie uchylono związku z wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], podjętej w związku ze zmianą brzmienia przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spółka wniosła o zatwierdzenie podziału należącej do niej nieruchomości ozn. nr ewid. [...] i [...], położonej w obrębie 14 w S., dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości na 17 działek. Orzeczenie to stało się ostateczne w dniu [...] maja 2007 r. W dniu [...] września 2009 r. oraz [...] listopada 2009 r. w obecności rzeczoznawcy majątkowego W. K. dokonano oględzin przedmiotowej nieruchomości. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 98 ust. 1 i 1 a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), ustalił opłatę adiacencką w wysokości 84.978,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o powierzchni 1,4249 ha, położonej w S., w obrębie [...], stanowiącej działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr , [...], nr [...], nr [...] i nr [...], powstałe wskutek podziału działek nr [...] i nr [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Organ uznał, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomość i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). oraz ustalił, że na skutek podziału przedmiotowej nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 169 956 zł, Spółka złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, kwestionując sporządzony w sprawie operat szacunkowy. W jej ocenie jego wadliwość wynikała zarówno z przyjęcia niedostatecznej liczby nieruchomości do porównania, jak również z niewłaściwego doboru nieruchomości uznanych za podobne oraz zbyt pobieżnej analizy cech determinujących wartość nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się na orzecznictwo organ stwierdził, że w sytuacji, w której strona kwestionuje sporządzony w sprawie operat szacunkowy, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej jest możliwe jedynie w drodze decyzji organu pierwszej instancji i tym samym bezzasadną odmowę rozpoznania wniosku skarżącej w tym przedmiocie. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1450/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki w pełni podzielając ustalenia organu przedstawione w zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06, który wyraził między innymi pogląd, że podmiot może ponosić opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pod warunkiem, że uchwała rady gminy ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Sąd wskazał, że także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1493/09 podzielił powyższy pogląd. Sąd pierwszej instancji wskazał, że pomimo, iż uwagi Trybunału Konstytucyjnego dotyczyły głównie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to ze względu na analogiczną treść art. 98a ust. 1, pozostają one nadal aktualne, gdyż nowelizacja treści stosownego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami – obecnie art. 98a ust. 1 – a w szczególności zmiana wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z 50% na 30% różnicy wartości nieruchomości nie zmieniają faktu, że w momencie, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna ([...] maja 2007 r.) podmiot, któremu została naliczona opłata adiacencka powinien mieć świadomość, w jakiej wysokości mogą zostać nałożone na niego opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Na podstawie obowiązującej wówczas uchwały była to stawka 50% - zatem tę właśnie stawkę prawidłowo zastosował organ. Sąd uznał, że również zarzut skarżącej dotyczący nierozpoznania wniosku o rozłożenie na raty nałożonej opłaty nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu rację miało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że wniosek ten powinien zostać złożony do organu pierwszej instancji i przez niego rozpoznany. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2011 r. obszerną skargę kasacyjną złożyła Spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ) w związku z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi podczas, gdy Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z uwagi na rażące naruszenie przez ten organ zasady czynnego udziału skarżącego w postępowaniu przed tym organem polegające na niezawiadomieniu go o toczącym się postępowaniu odwoławczym oraz nieuprzedzeniu strony o zamiarze jego ukończenia poprzez wyznaczenie terminu do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, na skutek czego strona pozbawiona została możliwości przedstawienia dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie przez biegłego E. W. istotnego dla celów toczącego się postępowania; 2) art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z uwagi na rażące naruszenie przez ten organ zasady prawdy materialnej, zupełności i swobodnej oceny dowodów, a także zasady przekonywania poprzez: a) niewyjaśnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zgłaszanych przez skarżącego zarzutów wskazujących na przyjęcie przez biegłego W. K. niezgodnego z obiektywną rzeczywistością stanu faktycznego wycenianej nieruchomości w dacie wydania i uprawomocnienia się decyzji o jej podziale, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia jej wartości oraz różnicy we wzroście wartości nieruchomości na skutek jej podziału; b) niewyjaśnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zgłaszanych przez skarżącego zarzutów wskazujących na istotne mankamenty operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego W. K. w zakresie braku uzasadnienia wyboru nieruchomości porównawczych oraz ich opisu, co w istotny sposób utrudniało weryfikację prawidłowości dokonanej wyceny; c) niewyjaśnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zgłaszanych przez skarżącego zarzutów wskazujących na niekonsekwencję, wewnętrzne sprzeczności i niespójność w obrębie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego W. K., co w istotnym stopniu utrudniało weryfikację prawidłowości dokonanej wyceny; 3) art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1 art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9 k.p.a. i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na ukończenie postępowania i wydanie przez ten organ decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy skarżący został poinformowany przez Burmistrza Miasta i Gminy S. o możliwości przedłożenia własnego operatu szacunkowego i podjął w tym kierunku działania, zaniechając jednocześnie przedstawienia własnego stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie, co naruszyło zasadę informowania i zaufania do organów administracyjnych; 4) art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy Sąd zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na naruszenie przez ten organ zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez zaniechanie ponownego wyjaśnienia i rozpoznania sprawy przy jednoczesnym wyłączeniu skarżącego z tego postępowania, zaniechaniu wyjaśnienia zgłoszonych przezeń zarzutów i zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie ze zgłoszonymi wnioskami; 5) art. 141 § 4 oraz art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom poprawności, kompletności i adekwatności do sprawy, co jednocześnie wskazuje na nieprawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a mianowicie: a) zaniechanie rozstrzygnięcia przez Sąd zasadności podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a tym samym niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami wskazanego wyżej przepisu; b) oparcie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na poczynionych nieprawidłowych ustaleniach co do rzeczywistego przebiegu postępowania odwoławczego i niezasadne przyjęcie, że skarżący mógł własny operat szacunkowy przedłożyć wraz z odwołaniem, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowisku temu przeczy, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do nieprawidłowych konstatacji, że uchybienie treści art. 10 § 1 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało wpływu na treść zaskarżonej decyzji a nieprzedłożenie istotnego w sprawie dowodu obciąża skarżącego; c) zaniechanie przez Sąd dokonania oceny postępowania organów obydwu instancji przez pryzmat zasady zaufania i informowania strony o istotnych dla sprawy okolicznościach w kontekście wyrażenia przez te organy odmiennych zapatrywań co do prawnych możliwości podważenia wyceny ustalonej przez biegłego W. K. oraz poprzez zignorowanie przez organ odwoławczy instrukcji udzielonych skarżącemu przez Burmistrza Miasta i Gminy S. wskazujących na potrzebę przedłożenia własnego operatu szacunkowego; d) zaniechanie zbadania przez Sąd i wyrażenia własnego stanowiska co do zgłoszonych przez skarżącego konkretnych zarzutów do operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego W. K. w kontekście wskazywanych w nim niezgodności z rzeczywistym stanem nieruchomości w dacie wydania i uprawomocnienia się decyzji o jej podziale, braku należytego opisu nieruchomości przyjętych do porównania oraz wskazanych sprzeczności w samym operacie i poprzestaniu na wyrażonym przez Sąd ogólnikowym stwierdzeniu, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi normami. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, przedstawiono argumenty na zasadność wskazanych wyżej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą ustalenia stanu faktycznego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszeń prawa w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów postępowania mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym nie zgromadzono materiału dowodowego w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej, zatem powyższy zarzut uznać należy za uzasadniony. Wskazać w tym miejscu należy, że istotą administracyjnego postępowania administracyjnego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Wskazać należy, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 K.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie i to nie tylko z osobna, ale w powiązaniu ze sobą. Z zasady tej wynika konieczność wyjaśnienia wszystkich rozbieżności. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym nie zgromadzono materiału dowodowego w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących kwestii ustalenia opłaty adiacenckiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, nie odniósł się bowiem do zarzutów odwołania w przedmiocie poprawności sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wniosków strony skarżącej, by biegły ustosunkował się do zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzonego operatu, jak również nie wziął pod uwagę zarzutów strony skarżącej dotyczących stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania decyzji o jej podziale oraz w dacie, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna. Wskazać bowiem należy, że jeżeli strona zgłasza uwagi do sporządzonego w sprawie operatu, to biegły powinien ustosunkować się do tych zarzutów. W niniejszej sprawie to jednak nie nastąpiło. Organ nie zwrócił się bowiem do biegłego o ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącej spółki i nie ustalił, czy zarzuty te mogły mieć wpływ na końcowe ustalenia co do wzrostu wartości nieruchomości. Nie przeprowadzono też żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie. Obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie tych kwestii i ustosunkowanie się do nich, czego jednak tenże organ nie uczynił. W zaskarżonym wyroku Sąd nie uwzględnił również okoliczności, że Spółka która została poinformowana o możliwości złożenia drugiego operatu, uczyniła to, lecz uznano, że dokonała tego za późno. Sąd nie zauważył także i nie odniósł się do szeregu błędów, które popełniono na etapie postępowania administracyjnego, czym naruszył obowiązek wnikliwej kontroli postępowania administracyjnego, a co za tym idzie nie zastosował się do art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że z uwagi na to, iż skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi tylko naruszenie przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uchylić decyzji organu drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy. ----------------------- 6