VI SA/Wa 3395/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie: Sędzia WSA Honorata Łopianowska Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2022 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne. Zaskarżoną przez P. J. (dalej: Skarżący) decyzją z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4, art. 13l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej: u.d.p.) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2539). Decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. W dniu [...] października 2021 r. o godzinie 07:58 urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] znajdujące się na odcinku drogi krajowej nr [...] (granica państwowa) - węzeł [...] zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...], poruszającego się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Przejazd został udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego i zapisany pod numerem ewidencyjnym [...]. W wyniku dokonanej kontroli ustalono, że wskazany pojazd nie został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (dalej: SPOE KAS) oraz nie uiszczał opłaty z wykorzystaniem usługi EETS. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Na podstawie danych zawartych w dowodzie rejestracyjnym kontrolowanego pojazdu ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekracza 3,5 tony. Posiadaczem ww. pojazdu samochodowego w chwili stwierdzenia naruszenia był Skarżący, prowadzący działalność gospodarczą. Odcinek drogi krajowej nr [...], po której kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się [...] października 2021 r., został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 3 lit. a ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. GITD pismem z 18 października 2022 r. zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w związku z art. 13k ust. 1 u.d.p. w trakcie ww. przejazdu. Skarżący, poinformowany o treści art. 10 § 1 k.p.a., złożył wyjaśnienia. Decyzją z [...] listopada 2022 r. GITD nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 1 500 zł, za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Następnie, wskutek rozpoznania złożonego przez Stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GITD powołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] listopada 2022 r. W uzasadnieniu ostatecznej decyzji organ wskazał, że na podstawie danych pobranych z elektronicznego systemu poboru opłat e-ToIl dotyczących okoliczności naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej organ ustalił, że opłata elektroniczna za przejazd, którego dotyczy decyzja, nie została uiszczona z powodu niezarejestrowania pojazdu w SPOE KAS. Kontrolowany pojazd został zarejestrowany na koncie rozliczeniowym dopiero [...] października 2021 r., czyli już po zarejestrowaniu wskazanego naruszenia. Ponadto, powiązanie z kontrolowanym pojazdem urządzenia do poboru opłat i jego aktywacja nastąpiły [...] października 2021 r. o godzinie 14:50, czyli również po kontrolowanym przejeździe. Brak rejestracji pojazdu w systemie e-TOLL uniemożliwiał wniesienie opłat elektronicznych za wykonywane przejazdy po płatnych odcinkach dróg krajowych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji GITD z [...] sierpnia 2024 r., zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięciu istotnych okoliczności, niewyczerpującym rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie, a także poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa w szczególności poprzez niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez Skarżącego. Skarżący podniósł, że nie posiadał pojazdów o numerach rejestracyjnych wskazanych w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał na problemy wynikające ze zmiany systemu poboru opłat oraz niedopełnienie przez organy państwa obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi. GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone uprzednio w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - stosownie do § 2 powołanego artykułu - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej reguł Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z tych powodów, które zostały w niej wskazane. Należy przypomnieć, że przedmiotem sprawy, której dotyczy rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji GITD, było nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a zatem za naruszenie, o którym mowa w art. 13 ust 1 pkt 3 u.d.p. w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Nie ulega wątpliwości, że odpowiedzialność administracyjna z tytułu dopuszczenia się wspomnianego naruszenia zachodzi wówczas, gdy doszło do przejazdu bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej i jest to podstawowa okoliczność faktyczna determinująca tą odpowiedzialność. Tym niemniej, w przepisach ustawy o drogach publicznych ustawodawca wprowadził rozwiązanie zgodnie z którym na skutek upływu określonego okresu czasu do ukarania dojść nie powinno. Stosownie bowiem do art. 13n ust. 1 u.d.p. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 - 2f, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 9 miesięcy. Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.) i strona powinna być o tym zawiadomiona (art. 61 § 4 k.p.a.). Treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego zakreśla ramy jego prowadzenia i wyznacza zakres okoliczności faktycznych i prawnych sprawy będących przedmiotem analizy organu administracji publicznej w trakcie jego trwania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w świetle art. 13n ust. 1 u.d.p., ma szczególne znaczenie, albowiem przedmiot sprawy objęty takim zawiadomieniem (wskazane naruszenie i data jego zaistnienia) oraz data wszczęcia postępowania determinuje odpowiedzialność administracyjną. Do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej m.in. za naruszenie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., nie powinno dojść gdyby miało to nastąpić później niż 9 miesięcy od dnia jego zaistnienia. Z punktu widzenia sądowej kontroli pierwszorzędną kwestią jest więc ocena czy postępowanie administracyjne zostało wszczęte z zachowaniem terminu z art. 13n ust. 1 u.d.p. Dopiero wyeliminowanie przewidzianej w tym przepisie, negatywnej przesłanki prowadzenia postępowania administracyjnego, umożliwia zbadanie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ oraz prawidłowości dokonanej subsumcji prawnej. Zdaniem Sądu, skierowane do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, aby mogło doprowadzić do nałożenia kary pieniężnej, nie powinno dotyczyć jakiegokolwiek naruszenia, ale tylko tego, za które ma zostać następnie nałożona kara pieniężna. To bowiem data zaistnienia tego konkretnego naruszenia a nie jakiegokolwiek innego, jakiego mogła ewentualnie dopuścić się strona, jest punktem odniesienia dla oceny, czy do wszczęcia postępowania doszło w terminie wynikającym z art. 13n ust. 1 u.d.p. Termin ten jest liczony od daty zaistnienia konkretnego naruszenia. Wobec tego za wadliwe należałoby uznać przyjęcie, że wszczęcie postępowania, nawet przed upływem ww. terminu, ale gdy dotyczy ono innego niż sankcjonowane naruszenia, jest zawiadomieniem spełniającym wymóg skutecznego wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 13n ust. 1 u.d.p. (zob. wyroki WSA w Warszawie z 21 października 2024 r. sygn. VI SA/Wa 1726/24 i VI SA/Wa 1725/24 oraz z 28 sierpnia 2024 r. sygn. VI SA/Wa 866/24 i VI SA/Wa 867/24; publ. w bazie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, że do spornego przejazdu doszło [...] października 2021 r. Pismem z 18 października 2022 r. (doręczonym 25 października 2022 r.) zawiadomiono Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej i za to naruszenie została następnie nałożona na Skarżącego kara pieniężna. Porównanie daty naruszenia ([...] października 2021 r.) oraz daty zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia, za które następnie nałożona została na Skarżącego kara pieniężna, prowadzi do wniosku, że między tymi datami minęło znacznie więcej niż 9 miesięcy. Termin określony w art. 13n ust. 1 u.d.p. nie został zachowany, gdyż upłynął on [...] lipca 2022 r. Wydanie w tych warunkach decyzji administracyjnych obligowało Sąd do ich uchylenia jako wydanych z naruszeniem art. 13n ust. 1 u.d.p. i art. 61 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w badanym przypadku upływ terminu przedawania uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie kary administracyjnej i czyni postępowanie w tej sprawie bezprzedmiotowym. Wobec stwierdzenia wydania kontrolowanych decyzji w warunkach przedawnienia pozostałe zarzucane organowi naruszenia pozostawały bez znaczenia dla wyniku sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania sądowego, ponieważ nie wniósł o to Skarżący, reprezentowany przez adwokata. Stosownie do art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Zasada ta obowiązuje również w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, z wyjątkiem określonym w art. 210 § 2 p.p.s.a., który w rozpatrywanej sprawie nie wystąpił.