VI SA/Wa 3473/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., nr 80, poz. 433 ze zm.; dalej rozporządzenie z 22 marca 2011 r.), art. 50 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, dalej: u.t.d.) utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2012 r. Nr [...] o nałożeniu na J. S. (dalej skarżący) kary pieniężnej w wysokości 3 000 złotych za przejazd po drodze krajowej wymienionej rozporządzeniu z dnia 22 marca 2011 r. bez uiszczenia opłaty. Jak wynika z protokołu kontroli Nr [...] dnia [...] maja 2012 r. na odcinku drogi krajowej nr [...] granica m. K. – M. zatrzymano do kontroli kierowany przez skarżącego zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] oraz przyczepy o numerze rejestracyjnym [...]. W toku przeprowadzonej kontroli ustalono, że w pojeździe nie znajduje się urządzenie viaBox służące do uiszczania opłaty elektronicznej. Na podstawie dowodu rejestracyjnego oraz tabliczki znamionowej ustalono, że dopuszczalna masa całkowita (DMC) kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 6090 kg, w tym pojazdu samochodowego 3490 kg, zaś przyczepy - 2600 kg. Dane uzyskane przez Inspektorów Transportu Drogowego z systemu elektronicznego poboru opłat wykazały 3 incydenty nieuiszczenia opłaty elektronicznej, w tym za przejazd po ww. odcinku drogi krajowej w dniu [...] maja 2012 r, o godzinie [...], zarejestrowany przez bramownicę nr [...], wskazujący na brak komunikacji z urządzeniem viaBox. Decyzją z [...] listopada 2012 r. nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący podniósł, że chociaż faktycznie nie uiścił należnej opłaty, to nie zgadza się z sumą kar nałożonych na niego decyzjami administracyjnymi. Skarżący wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej nie był mu znany w dniu [...] maja 2012 r. Ponadto, jako powód nieuiszczenia opłaty skarżący wskazał, że pojazd, którym się poruszał, nie był jego własnością. Brak urządzenia viaBOX w pojeździe wynikał z braku wiedzy o obowiązku jego posiadania. Ponadto, skarżący podkreślił, że podczas kontroli był w trakcie wykonywania jednego zadania przewozowego, nie zaś trzech niezależnych przejazdów, wobec czego w sprawie powinno się toczyć jedno postępowanie i powinna zostać wydana jedna decyzja. Według skarżącego ustawodawca nie uzależnił wysokości kary od ilości prób skontaktowania się systemu elektronicznego poboru opłat z urządzeniem viaBOX lub też ilości mijanych przez pojazd bramownic. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z [...] stycznia 2013 r. organ utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ podniósł, że w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, nie ma znaczenia przyczyna nieuiszczenia opłaty, bowiem kara administracyjna jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Organ podkreślił, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy o konieczności ponoszenia opłat elektronicznych nie jest usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że otrzymał aż trzy decyzje o nałożeniu kary, organ wskazał, iż zgodnie z brzmieniem art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych kara pieniężna nakładana jest za przejazd drogą bez uiszczenia opłaty więc kara należna jest za każdy przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej zarzucił organowi naruszenie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, przez przyjęcie, że pojęcie "przejazd" odnosi się do pojedynczej kontroli uiszczenia opłaty elektronicznej za poruszanie się po drogach krajowych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że "przejazd" w rozumieniu ww. przepisu powinien być rozumiany jako droga pokonana po drodze krajowej z punktu A do B, a nie jako pojedyncza kontrola dokonana bądź przez inspektorów transportu drogowego, bądź przez bramownice. Skarżący utrzymuje, że ww. przepis stanowi o sankcji administracyjnej za "przejazd po drodze krajowej" i nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzania kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Takie rozumienie przepisu musiałoby mieć wyraźne umocowanie w prawie, ponieważ wykładnia rozszerzająca ww. przepisu jest niedopuszczalna. Niewątpliwie takie działanie prowadzi do naruszenia zasady legalizmu określonej w art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skarżący podniósł, iż w dniu przejazdu nie wiedział o obowiązku uiszczenia opłat. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzutu są słuszne. Skarżący podniósł, iż nie wiedział, że odcinek drogi, po którym się poruszał podlegał opłacie elektronicznej. Z regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. wynika, że odcinek ten podlega opłacie elektronicznej Zdaniem Sądu, istotnym elementem stanu faktycznego, który organ powinien wyjaśnić przed nałożeniem kary pieniężnej, jest kwestia prawidłowego oznakowania płatnego odcinka drogi, na podstawie którego skarżący mógł się zorientować, iż porusza się takim właśnie odcinkiem drogi, bowiem odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia. W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 1 udp, korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 prd, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Z art. 13ha ust. 1, ust. 3 udp jak i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 tej ustawy wynika, że powyższa opłata elektroniczna pobierana jest za przejazd po płatnych drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Na podstawie powyższej delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 udp w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia. Z kolei z art. 13hc udp wynika, że uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i. Wprawdzie na podstawie ust. 2 art. 13hc, podmioty pobierające opłaty elektroniczne z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat mogą umożliwić użytkownikom dróg krajowych uiszczanie tych opłat bez konieczności instalacji urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jednak obecnie funkcjonujący system nie przewiduje takiego rozwiązania. W przypadku nieuiszczenia należnej opłaty elektronicznej ma zastosowanie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, zgodnie z którym za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 zł. Należy dodać, że brak urządzenia viaBOX w pojeździe oznacza brak dokonania opłaty elektronicznej. Przechodząc do kwestii wpływu oznakowania drogi na możliwość wymierzenia spornej kary pieniężnej, wskazania wymaga, że rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prd, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E – 15d lub innej drogi krajowej E – 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.). Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1467/12 (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1434/12), przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA: "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjęcie decyzji co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P 9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)". Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12). W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, nie uwzględnił kwestii, iż dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu istotna jest okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego – jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych i ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Powyższa kwestia nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak ustaleń na temat oznakowania drogi; są tylko ustalenia co do niewyposażenia pojazdu w urządzenie viaBox oraz wyszczególnienie przedmiotowego odcinka drogi w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. W decyzji drugoinstancyjnej też nie wypowiedziano się, czy ww. odcinek drogi był oznakowany jako płatny, wskazano natomiast na jego wyszczególnienie w rozporządzeniu z 22 marca 2011 r., akcentując obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej, jak również obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących dróg publicznych. Również w odpowiedzi na skargę kwestia oznakowania drogi nie została wyjaśniona. Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia ww. kwestii (według stanu na dzień przejazdu), organ ustali, mając na uwadze poczynioną wyżej: ocenę prawną i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.