VI SA/Wa 35/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. T. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata oddala skargę S. T. wniósł skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie zawieszenia S. T. w wykonywaniu czynności zawodowych, którą to uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Adwokackie działając na podstawie art. 58 pkt 8 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, ze zm.), dalej cyt. jako p.o.a., utrzymało zaskarżoną uchwałę w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Okręgowa Rada Adwokacka w W. wielokrotnie (pismami z 25 listopada 1999 r., 30 września 2002 r., 15 listopada 2002 r., 11 stycznia 2006 r., 25 maja 2006 r., 27 lipca 2006 r.,14 września 2006 r., 15 lutego 2007 r., 17 maja 2007 r. 6 sierpnia 2007 r., 16 października 2007 r., 6 sierpnia 2008 r., 1 sierpnia 2008 r., 9 marca 2009 r., 4 maja 2009 r., 3 czerwca 2009 r., 22 lipca 2009 r., 19 października 2009 r., 14 kwietnia 2010 r.) wzywała S. T., wykonującego zawód adwokata, do uregulowania zaległości z tytułu opłaty składek członkowskich. Pismem z dnia 4 sierpnia 2010 r. Okręgowa Rada Adwokacka w W. (dalej zwana ORA) poinformowała S. T., zwanego dalej skarżącym, o posiadanych przez niego zaległościach w opłacaniu składek członkowskich wynosząca na dzień 31 lipca 2010 r. w kwocie 2.770 zł i wezwała do ich uregulowania w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania wezwania. Dodatkowo Rada wskazała, że terminowe regulowanie składek w przepisanej wysokości należy do podstawowych obowiązków adwokata wobec Izby Adwokackiej, której jest członkiem i stanowi jedną z zasad etyki adwokackiej (§ 65 Zbioru Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu). W przypadku nieuregulowania zaległości, zostanie przekazany na posiedzenie Rady wniosek o zawieszenie skarżącego w czynnościach zawodowych. Pismem z dnia 3 września 2010 r. skarżący wniósł wniosek o umorzenie zaległych składek samorządowych. Skarżący wskazał, że zaległości powstały wskutek małego wpływu spraw w 2009 r. Ponadto w okresie od dnia 1 lipca 2009 r. do dnia 30 listopada 2009 r. był zawieszony w czynnościach zawodowych (skarżący był zawieszony czynnościach zawodowych na okres pięciu miesięcy na mocy orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w W. dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...]). W okresie zawieszenia nie mógł wykonywać żadnych czynności, które mogłyby przynieść dochód, obciążony był natomiast wszelkimi kosztami z tytułu utrzymania kancelarii oraz składkami ZUS. Ponadto od 2 lipca 2009 r. obciążony jest alimentami na rzecz byłej żony w kwocie 400 zł miesięcznie, z którymi zalega. Ma również zaległości w Urzędzie Skarbowym w P. oraz w Okręgowej Radzie Adwokackiej z tytułu opłaty ubezpieczenia OC. W odpowiedzi na powyższe pismo ORA pismem z dnia 21 września 2010 r. poinformowała skarżącego, iż Prezydium ORA nie wyraziło zgody na umorzenie zaległych składek za okres od marca 2009 r. do czerwca 2010 r. Informując, iż na dzień 20 września 2010 r. zaległość wynosi 2.985 zł, ponownie wezwano skarżącego do uregulowania zaległości w terminie 14 dni pod rygorem skierowania sprawy na posiedzenie ORA z wnioskiem o zawieszenie skarżącego w wykonywaniu czynności zawodowych. W notatce służbowej z dnia 23 listopada 2010 r. wskazano, że skarżący według stanu na dzień 17 listopada 2010 r. zalegał z opłatą składki członkowskiej na kwotę 1.235 zł. W dniu 15 grudnia 2010 r. Okręgowa Rada Adwokacka w W. podjęła uchwałę, mocą której zawiesiła S. T. w czynnościach zawodowych do czasu uiszczenia w całości zaległych składek samorządowych za okres ponad 6 – miesięcy. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż skarżący według stanu na dzień 15 grudnia 2010 r. zalega z zapłatą składki członkowskiej w kwocie 3.630 zł ( okres od marca 2009 r. do października 2010 r. ) i pomimo monitów wzywających do zapłaty nie uzupełnił zaległości, nie płaci też składek bieżących. Pismem z dnia 31 stycznia 2011 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej uchwały, ponownie podnosząc argumenty zawarte w piśmie z dnia 3 września 2010 r. Ponadto wskazał, że zawieszenie w czynnościach zawodowych jest karą dyscyplinarną, co wynika wprost z art. 81 p.o.a. Kary dyscyplinarne orzekają sądy dyscyplinarne. Uchwała ORA wkracza w kompetencje sądów dyscyplinarnych i jako taka jest dotknięta wadą nieważności. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] marca 2011 r. uchyliło ww. uchwałę ORA w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. Podniesiono, iż z uzasadnienia ww. uchwały wynika, że na dzień [...] grudnia 2010 r. skarżący zalega z zapłatą składki członkowskiej w kwocie 3.60 zł, gdy tymczasem z treści notatki z dnia 23 listopada 2010 r. wynika, że zaległość na dzień 17 listopada 2010 r. wynosi 1.235 zł. W związku z tą rozbieżnością należało uchylić uchwałę z [...] grudnia 2010 r., aby prawidłowo ustalić stan zadłużenia skarżącego. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. Okręgowa Rada Adwokacka w W. na podstawie art. 44 pkt 3 p.o.a ponownie zawiesiła S. T. w czynnościach zawodowych do czasu uiszczenia w całości zaległych składek samorządowych za okres ponad 6 – miesięcy. W uzasadnieniu organ podniósł, że według stanu na dzień 7 czerwca 2011 r. skarżący zalega z zapłatą składki członkowskiej w kwocie 4.920 zł (za okres od marca 2009 r. do kwietnia 2011 r.) i pomimo monitów wzywających do zapłaty nie uzupełnił zaległości, nie płaci też składek bieżących. Zalega również z opłatą z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenie adwokatów OC na kwotę 1.625 zł. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej uchwały ORA z dnia [...] czerwca 2011 r., powtarzając dotychczasową argumentację zawartą w piśmie z dnia 3 września 2010 r. Uchwałą z dnia [...] września 2011 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymało w mocy uchwałę I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżącemu została wymierzona kara dyscyplinarna zawieszenia w czynnościach zawodowych na czas 5 miesięcy, której wykonanie rozpoczęło się w dniu 1 lipca 2009 r. zaś zakończyło w dniu 30 listopada 2009 r. Orzeczona kara dyscyplinarna nie była wynikiem zaległości w opłacaniu składki, lecz wynikiem naruszenia zasad bezpieczeństwa w ruchy lądowym w 2003 r., za co skarżący został skazany wyrokiem sądowym. Okres od zdarzenia do podjęcia uchwały określającej początek odbywania kary dyscyplinarnej zawieszenia w czynnościach zawodowych wynosił blisko 6 lat i skarżący musiał być przygotowany na przerwę w wykonywaniu zawodu, a co za tym idzie w uzyskiwaniu dochodów. Niewątpliwe utrudnione jest spłacanie zobowiązań z tytułu składki na potrzeby Izby i OC, gdy jest się zawieszonym w wykonywaniu zawodu, jednakże zawieszenie było skutkiem określonego zachowania skarżącego i niewłaściwe byłoby zwalnianie go z obowiązków wobec samorządu z powodu jego niewłaściwego zachowania. Problemy związane z terminowym płaceniem przez skarżącego składki występowały już od 1999 r. Ponadto skarżący wykonując zawód po upływie okresu zawieszenia, czyli od 1 grudnia 2009 r., nie doprowadził do likwidacji zmniejszenia zadłużenia przez ponad półtora roku. Pismem z dnia 21 listopada 2011 r. S. T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2011 r., w której wnosił o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania od organu. Skarżący wskazał, że zarówno uchwała I jak i uchwała II instancji są sprzeczne z przepisami ustawy – Prawo o adwokaturze. Skarżący ponownie wskazał, że według art. 81 w zw. z art. 91 ust. 1 p.o.a. zawieszenie w czynnościach zawodowych jest karą dyscyplinarną, o której wymierzeniu decyduje sąd dyscyplinarny, a nie inne organy samorządu. Inne organy nie mają podstaw do wymierzenia kar dyscyplinarnych i dlatego uchwały podjęte przez Okręgową Radę Adwokacką w W. oraz Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej są sprzeczne z przepisami p.o.a. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymująca w mocy uchwałę Rady Okręgowej Rady Adwokackiej w W. w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach adwokackich. Podstawę materialnoprawną zawieszenia skarżącego S. T. w czynnościach adwokackich stanowił art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, ze zm.), zgodnie z którym Okręgowa Rada Adwokacka może zawiesić w czynnościach zawodowych, do czasu uiszczenia należności, adwokata, który zalega - pomimo wezwania - z zapłatą składki dłużej niż 6 miesięcy. A zatem podejmowane na tej podstawie rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż spełniona została przesłanka zawarta w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze. tj. zaleganie pomimo wezwania - z zapłatą składki członkowskiej dłużej niż 6 miesięcy. Organy prawidłowo ustaliły, iż S. T., członek Izby Adwokackiej w W., na dzień wydania uchwały organu I instancji, tj. [...] czerwca 2011 r., zalegał z zapłatą składki członkowskiej w kwocie 4.920 zł (za okres od marca 2009 r. do kwietnia 2011 r., tj. za okres 2 lat i 2 miesięcy) i pomimo monitów wzywających do zapłaty nie uzupełnił zaległości, nie płacił też składek bieżących. Zalegał również z opłatą z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenie adwokatów OC na kwotę 1.625 zł. W tym miejscu podkreślić należy, iż w myśl § 65 Zbioru Zasady Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu (tekst jednolity uchwalony uchwałą NRA nr 52/2011 z 19 listopada 2011 r.) zawinione niepłacenie składki korporacyjnej stanowi poważne naruszenie zasad etyki zawodowej. Jak słusznie wskazał, organ, pierwsze wezwania dotyczące zapłaty zaległych składek korporacyjnych zostały skierowane wobec skarżącego w 1999 r. W następnych latach zaczęły narastać problemy z terminowym uiszczaniem przez skarżącego składek korporacyjnych, na co wskazują znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy wezwania do ich zapłaty w latach 2002, 2006, 2007, 2008, a więc przed okresem zawieszenia w czynnościach zawodowych w okresie od 1 lipca 2009 r. do 30 listopada 2009 (kary dyscyplinarnej wymierzonej orzeczeniem Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w W. z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...] za naruszenie zasad bezpieczeństwa w ruchu lądowym w dniu 9 lipca 2003 r.). Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że okres od powyższego zderzenia (za które skarżący został skazany wyrokiem Sądu Rejonowy w P w dniu [...] maja 2004 r. na karę [...]) do podjęcia uchwały określającej początek odbywania kary dyscyplinarnej zawieszenia w czynnościach zawodowych wynosił blisko 6 lat i skarżący musiał być przygotowany na przerwę w wykonywaniu zawodu, a co za tym idzie w uzyskiwaniu dochodów i przez ten czas mógł zgromadzić środki na zapłatę składek korporacyjnych. Także po zakończeniu kary zawieszenia i podjęciu czynności zawodowych skarżący nie uiszczał omawianych składek. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż w myśl art. 81 w zw. z art. 91 ust. 1 p.o.a. zawieszenie w czynnościach zawodowych jest karą dyscyplinarną, o której wymierzeniu decyduje sąd dyscyplinarny, a nie inne organy samorządu, podkreślić należy, iż odpowiedzialność dyscyplinarną adwokatów i aplikantów adwokackich regulują przepisy Działu VIII ustawy - Prawo o adwokaturze. W myśl art. 91 ust. 1 p.o.a. w sprawach dyscyplinarnych orzekają: sąd dyscyplinarny izby adwokackiej oraz Wyższy Sąd Dyscyplinarny. Art. 81 p.o.a. zawiera katalog kar dyscyplinarnych, w tym karę zawieszenia w czynnościach zawodowych na czas od trzech miesięcy do pięciu lat. Jednakże organy w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowały art. 44 ust. 3 p.o.a., który daje uprawnienie Okręgowej Radzie Adwokackiej do zawieszenia w czynnościach zawodowych adwokata, który zalega z zapłatą składki korporacyjnej dłużej niż 6 miesięcy. Podkreślić należy, iż omawiany przepis art. 44 ust. 3 nie skutkuje nałożeniem na skarżącego bezwzględnej kary zawieszenia w czynnościach zawodowych, a jedynie pozwala na zawieszenie przez ORA w czynnościach do czasu uiszczenia zaległych należności przez adwokata. Z uzasadnienia uchwały wynika, że zgromadzone w sprawie dowody zostały poddane analizie i ocenie. Również przywołana argumentacja prawna, która jest integralną częścią uzasadnienia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości lub zastrzeżeń. Jednocześnie organ odniósł się do przedstawionych przez skarżącego zarzutów. Dodatkowo należy podnieść, że również uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera wszystkie wymagane przez przepisy prawa, tj. art. 107 § 3 k.p.a. elementy, pozwalające na zapoznanie się z motywami podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały organ podał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja odnosi się do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała realizuje zasadę działania organów w sposób mający na względzie interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli oraz pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa. W tym miejscu podnieść trzeba, że rozstrzygnięcie organu, nie budzące wątpliwości co do jego zakresu, choć rozbieżne z interesem strony, w pełni odpowiada wymogowi rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.) oraz zgodne jest z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.), a także z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe skargę S. T. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.