VI SA/Wa 350/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant apl. prok. Olga Kudanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi krajowej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej jako u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku K. P. z dnia [...] października 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2008 r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] N. – P. – G. do działki nr [...] w miejscowości R.. Zajmując stanowisko w sprawie organ wskazał, iż droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została zarządzeniem nr 1 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych klasy G, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z dróg niższych klas, szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Jak wynika z akt administracyjnych działka nr [...] powstała na skutek podziału w 2004 r. działki nr [...]. W podziale uwzględniono dojazd do działki nr [...] bez potrzeby wykonywania zjazdu z drogi krajowej. Przed podziałem działka nr [...] miała zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd na drogę szerokości zmiennej, oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...]. Organ wskazał, iż na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, iż działka o nr [...], położona w miejscowości R., sąsiaduje z terenem stacji paliw podłączonej do drogi krajowej nr [...] zjazdem publicznym, wyposażonym w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi (prawoskręt). Usytuowanie zjazdu publicznego, mającego zapewnić obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, wpłynęłoby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej. Organ podkreślił, iż względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek dojazdu. Wskazał natężenie ruchu, które wynosi [...] poj./dobę (wg generalnego pomiaru ruchu z 2005 r.). Odnosząc się do podnoszonego przez stronę stwierdzenia, zawartego w decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2004 r. o zatwierdzeniu podziału działki o nr [...] na działki o nr [...], [...] i [....], że powstające w wyniku podziału działki mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, organ zwrócił uwagę na definicję dostępu do drogi publicznej, zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi, ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Geodezyjny podział działki, przylegającej do drogi krajowej nie może powodować konieczności powstania nowego zjazdu z tej drogi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, iż działka o nr [...] powinna mieć zapewniony dostęp do drogi krajowej nr [...] poprzez wydzieloną działkę o nr [...] i działkę o nr [...], oznaczonej jako droga o szerokości zmiennej. Wymagać to będzie ustanowienia na działce o nr [...] służebności przejazdu i przechodu na mocy porozumienia właścicieli działek ew. na drodze odrębnego postępowania cywilnoprawnego. Organ podał alternatywny sposób zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla planowanego pawilonu handlowego poprzez ustanowienie służebności przejazdu przez zagospodarowaną działkę sąsiednią o nr [...], która jest obsługiwana istniejącym układem komunikacyjnym, połączonym z drogą krajową. Organ wskazał, iż wątpliwości co do zapisów decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2004 r. mogą zostać wyjaśnione w odrębnym postępowaniu administracyjnym, przed tym organem. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. P., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, wymieniając art. 7, 10, 77, 80, 89 § 2, 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując art. 4 ust. 8, 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi brak ustalenia stanu faktycznego poprzez nieustalenie natężenia ruchu drogowego na odcinku drogi, która jest przedmiotem sprawy, nie ustalenie usytuowania wolnego (zjazdowego) pasa ruchu do zjazdu do działki sąsiedniej, do stacji paliw, nieustalenie konfiguracji i przebiegu drogi w odcinku projektowanego zjazdu. Zarzucił brak wyznaczenia rozprawy administracyjnej dla dokonania oględzin. Ponadto, zarzucił organowi pominięcie planu przestrzennego zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Nie podzielił żadnego z podniesionych zarzutów. Podkreślił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza granice zagospodarowania przestrzennego, kształtuje sposób wykonywania własności natomiast ustawa o drogach publicznych, będąc aktem wyższej rangi w stosunku do planu, określa m. in. warunki lokalizowania zjazdów. Odnosząc się do pomiaru natężenia ruchu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż generalnie pomiary ruchu wykonywane są w odstępach pięcioletnich, a natężenie ruchu drogowego wykazuje tendencję wzrostową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z póź. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wystarczająca. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowiący, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Ustawa o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego organu, co oznacza, że organ może, ale nie musi wyrazić zgody na budowę lub przebudowę zjazdu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 niepubl., wyrok NSA z dnia 1 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 3036/95, ONSA 1998/1/12; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, LEX nr 46768; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA2605/00, ONSA 2004/2/58 i in.). Wyroki NSA określają również, jakie powinny być granice tego uznania. I tak, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2001 r. wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale zakres tej kontroli jest ograniczony - Sąd bada, bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. A zatem badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania odnoszące się do kryteriów udzielania zgody na zjazd. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764: "1. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. 2. Okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi krajowej posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku skarżącego na taki bezpośredni zjazd należałoby wyrazić zgodę, ponieważ są to rozwiązania sprzed wielu lat, kiedy to natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi było znacznie mniejsze niż obecnie. (...)". Znaczenie natężenia ruchu jako czynnika obiektywnego, podlegającego kwantyfikacji, podnosi też wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1173/98, LEX nr 41375, w myśl, którego "Wykonanie dodatkowego zjazdu w bliskiej odległości od istniejącego musiałoby stwarzać utrudnienie w komunikacji na odcinku drogi krajowej i zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, zwłaszcza przy tak dużym jego nasileniu - 6.656 pojazdów na dobę". NSA podnosił również znaczenie wymagań technicznych (wyrok z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1193/97, LEX nr 41398) wskazując, iż "odpowiedzialność organów administracji dróg publicznych za właściwe kształtowanie warunków komunikacji drogowej, między innymi przez wyrażanie zgody w przedmiocie wykonania lub przebudowy zjazdów z dróg przez nich administrowanych, mieści w sobie również obowiązek przestrzegania wytycznych projektowania dróg, zawierających podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne". Należy podkreślić, że wydając decyzję w kwestii zgody na budowę lub przebudowę zjazdu organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości R.. Droga ta została zakwalifikowana do dróg głównych klasy G, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów. Działka nr [...] powstała po podziale działki nr [...]. W planie zagospodarowania przestrzennego wskazano dostęp do terenu (działki o nr [...]) z drogi klasy głównej. Nie wskazano trasy skomunikowania. Również w decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2004 r. o zatwierdzeniu podziału działki o nr [...] na działki o nr [...], [...] i [...], pomimo zapisu, że powstające w wyniku podziału działki mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej nie wskazano trasy skomunikowania. Jak trafnie wskazał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest właściwym organem do wyjaśnienia wątpliwości skarżącego co do zapisów ww. decyzji Wójta Gminy R.. Organ wskazał dwa alternatywne sposoby skomunikowania przedmiotowej działki z drogą publiczną. W tym miejscu przypomnieć należy, iż w myśl art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi, ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zgodzić należy się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż wybudowanie zjazdu publicznego do obiektu, w którym planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej, będącego dużo większym generatorem ruchu, w odróżnieniu od zjazdu indywidualnego, stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Reasumując powyższe, Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz 77 k.p.a. Zebrany materiał został przez organ właściwie rozpatrzony. Nie został również naruszony przepis art. 89 § 2 k.p.a., który nakazuje przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W niniejszej sprawie występowała tylko jedna strona (skarżący), zatem nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił zgodnie z regułami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut skarżącego o naruszeniu art. 10 k.p.a. aczkolwiek słuszny nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, organ swoje rozstrzygnięcie oparł przede wszystkim na materiale, który skarżący sam lub na wezwanie organu przedłożył w sprawie. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.