VI SA/Wa 351/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant: Paweł Muszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2005 r. sprawy ze skargi M. Z. i J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 2; 2. w pozostałej części oddala skargę; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył karę pieniężną w wysokości 8 500 zł na M i J. Z. prowadzących działalność pod firmą Z. [...] PUH s.c. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 92 ust. 1, ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym i lp.1.1.1 i lp. 1.4.1 załącznika do tej ustawy. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowił stwierdzony w czasie przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2004r. na drodze krajowej nr [...] kontroli drogowej pojazdu m-ki [...] o nr rej. [...] kierowanego przez A. Z., fakt wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej z tym, że za brak licencji nałożono karę 8.000 zł zaś z tytułu wykonywania transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej nałożono karę 500 zł. W uzasadnieniu decyzji podniesiono przy tym, iż podczas kontroli kierowca okazał wypis z zaświadczenia na potrzeby własne firmy Z. [...] MJ. Z. oraz własne zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz umowę zawartą w dniu 1 września 2003r. między Z. [...] PUH M. i J. Z. a A. Z. o świadczenie na rzecz zleceniodawcy świadczenia usługi transportowej. Pojazd prowadzony przez kierowcę jest własnością firmy M i J. Z., a kierowca A. Z. nie jest, jak oświadczył pracownikiem tej firmy. Nadto, jak z uzasadnienia decyzji wynika, organ ustalił, iż kierowca okazał do kontroli siedmiodniową kartę opłaty drogowej nr [...], która nie miała wpisanych godzin ważności, a stosownie do § 5 ust. 2-6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych taka karta opłaty musi mieć wypełnione wszystkie pola odnośnie terminu ważności karty. W odwołaniu od tej decyzji M i J. Z. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zdaniem odwołujących zostały spełnione wszystkie warunki dla wykonywania przewozu na potrzeby własne, bo kierowca legitymował się tytułem prawnym do dysponowania samochodem, przewoził towar stanowiący produkcję, a kierowcą pojazdu była osoba wynajęta do wykonywania usługi zaś sposób zatrudnienia kierowcy, czy to umowa o pracę, czy umowa zlecenia lub inna umowa cywilnoprawna nie powinien mieć większego znaczenia. Faktycznie towar należał do firmy produkcyjnej, samochód przewożący towar był własnością firmy, firma posiadała zaświadczenie o zgłoszeniu przewozów na potrzeby własne, kierowca był zatrudniony na zlecenie, a zatem nie można zakwalifikować tego przejazdu jako przejazdu bez licencji, gdyż licencja na potrzeby własne nie jest potrzebna. Nadto odwołujący podnieśli, iż sam fakt niewpisania w karcie opłaty drogowej godzin nie może stanowić podstawy do nałożenia kary w wysokości 500 zł, bo pozostałe dane były wypełnione. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] Generalny Inspektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, lp. 1.1.1, l. 1.4.4 załącznika do tej ustawy i § 4 oraz 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji (pkt 1) i uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500zł za wykonywanie transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej i nałożył za to karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, na podstawie art. 139 k.p.a. ograniczył nałożoną karę do 500 zł. Zdaniem organu II instancji kontrolowany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 powołanej ustawy, bo pojazd samochodowy używany do przewozu nie był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Ustalony w tym względzie stan faktyczny potwierdza protokół przesłuchania świadka A. Z. oraz umowa zlecenia na wykonywanie usługi kierowania pojazdem. W związku z tym przewóz spełniał przesłanki art. 4 pkt 3 cyt. ustawy, a w takim przypadku licencja jest wymagana. Nadto organ podniósł, iż podczas kontroli stwierdzono, iż okazana siedmiodniowa karta opłaty nie zawierała wpisu dotyczącego godzin ważności i w takiej sytuacji organ I instancji dokonał prawnej kwalifikacji ww. naruszenia jako nieprawidłowe wypełnienie karty opłaty i nałożył karę w wysokości 500 zł, a zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych i organ I instancji winien nałożyć karę pieniężną w wysokości 3000 zł za brak dowodu uiszczenia opłaty. Stosownie jednak do art. 139 k.p.a. organ II instancji nakładając karę w powyższej wysokości ograniczył ją do kwoty 500 zł. W skardze na tę decyzję M i J. Z. wnieśli o jej uchylenie zarzucając naruszenie przepisów kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 5 kc, naruszenie przepisów prawa przez wadliwą interpretację przepisów powołanej ustawy, absolutnie niezgodną z prawem sentencję decyzji – pkt 2, w której po odwołaniu strony organ II instancji podniósł karę z 500 na 3 000 zł i tendencyjność orzeczenia mającego na celu jedynie uzasadnienie dla potrzeby istnienia tej instytucji, która nie przestrzega żadnych norm prawnych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy błędnie uznały, że tylko umowa o pracę wypełnia treść przepisów powołanej ustawy, bo kodeks pracy dopuszcza świadczenie pracy na podstawie umowy cywilno-prawnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a nie, co w zw. z zarzutem skargi (pkt 1) wymaga szczególnego podkreślenia, wg kryteriów słusznościowych. Sąd dokonuje zatem kontroli decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. l34 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie w części, w jakiej zarzuca rozstrzygnięciu zawartemu w pkt 2 osnowy zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem. Mocą tej decyzji we wskazanej wyżej części organ II instancji uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004r. w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej i nałożył karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, a na podstawie art. 139 k.p.a. ograniczył nałożoną karę do 500 zł. Stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Skoro bowiem organ I instancji stwierdził naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną karą drogową to organ II instancji winien rozpoznać odwołanie w wyżej wskazanych granicach i granicach zakreślonych przez art. 138 k.p.a. Organ dokonując odmiennych ustaleń co do zaistniałego naruszenia te granice przekroczył. Naruszył przy tym przepis art. 139 k.p.a. i okoliczność, że ograniczył karę do 500 zł tego stanu rzeczy nie zmienia. Nałożona została bowiem kara w kwocie 3000 zł, a przepisy powołanej ustawy nie dają w takim przypadku podstaw do ograniczania jej wysokości. W takiej sytuacji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja w tej części podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. W pozostałej części Sąd skargę oddalił. Stosownie do art. 141 § 2 w sprawach, w których skargę oddalono uzasadnienia wyroku sąd nie sporządza z urzędu tylko sporządza je na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku. Z takim zastrzeżeniem należy także odnieść się do zarzutów skargi odnoszących się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji, mocą którego organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonanie transportu drogowego bez licencji. Zgodnie z powołanym przez organ przepisem art. 5 cyt. ustawy podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania licencji. Taka licencja nie jest wymagana w przypadku niezarobkowego przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne. Definicja przewozu na potrzeby własne zawarta jest w art. 4 pkt 4 powołanej ustawy. Kontrolowany przewóz nie stanowił jednak przewozu na potrzeby własne chociaż, jak podaje skarżący, transport wykonywany był pojazdem własnym i przewożony był towar produkowany przez skarżącego. Pojazd samochodowy używany do przewozu był bowiem, co w sprawie bezsprzeczne, kierowany przez osobę, która wykonywała czynności kierowcy na podstawie łączącej go z przedsiębiorcą umowy zlecenia, a zatem nie pozostawała z nim w stosunku pracy. Zaś z powołanego art. 4 ust. 4 expressis Verbis wynika, że jednym z warunków uznania przewozu za przewóz na potrzeby własne jest warunek, by pojazdy używane do przewozu były prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Powołana ustawa nie zawiera w swych postanowieniach regulacji wykładającej pojęcie pracownika. Należy zatem w tym względzie odwołać się do kodeksu pracy, zgodnie z którym pracownikiem jest ten, kto pozostaje w stosunku pracy. Umowa zlecenia będąc umową cywilnoprawną nie powoduje nawiązania między jej stronami stosunku pracy. Błędnie, w oderwaniu od przepisów kodeksu pracy, skarżący twierdzili, iż kodeks pracy dopuszcza świadczenie pracy również na podstawie umowy cywilno-prawnej. Kodeks pracy zawiera bowiem wyłącznie regulacje odnoszące się do stosunku pracy. Nie ma jednak w świetle obowiązującego prawa przeszkód, by zakłady pracy wykonywały swoje zadania przy pomocy osób zatrudnionych na podstawie umów cywilno-prawnych, ale ta okoliczność nie oznacza, iż skutkiem takiej umowy nawiązany zostaje stosunek pracy. W tym stanie rzeczy organ zasadnie przyjął, iż przewóz w powyższej dacie nie był przewozem na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 cyt. ustawy. Trafnie również odwołano się w zaskarżonej decyzji do art. 4 pkt 3, z którego wynika, iż transportem drogowym jest nie tylko krajowy transport drogowy i międzynarodowy transport drogowy (w takim zakresie skarżący działalności nie prowadzi), ale także jest nim każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 (czyli niespełniający warunków) przewozu na potrzeby własne i taki przejazd w dacie kontroli był wykonywany. Tym samym więc dla takiego przejazdu wymagana jest licencja. Należy przy tym podnieść, iż wbrew przekonaniu skarżących, w sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu cywilnego w tym i art. 5 k.c. Zaskarżona decyzja jest bowiem aktem administracyjnym i podlega regulacjom materialnego prawa administracyjnego i procesowego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja w powyższym zakresie nie narusza prawa i stosownie do art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 sentencji.