VI SA/Wa 354/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant apl. prok. Łukasz Pastuszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], na podstawie art. 13g ust. 1, ust. 2, art. 40c, art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), nałożył na P. "K.". karę pieniężną w kwocie 21900 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Na drodze gminnej nr [...], na odcinku K. – [...] S. przy skrzyżowaniu z drogą wojewódzką nr [...], zatrzymano w dniu [...] czerwca 2008 r. do kontroli pojazd m-ki [...] nr rej. [...] wiozący ładunek z K. do miejscowości J. Na odcinku drogi, na którym dokonano kontroli, dopuszczalny nacisk pojedynczej osi na drogą wynosił 8 t. Według bowiem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 11,5 ton (Dz. U. Nr 219, poz. 1860) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton (Dz. U. Nr 219, poz. 1861) droga, na której zatrzymano do kontroli pojazd nie występuje. Z przedstawionych dokumentów przewozowych wynikało, iż zadeklarowana masa ładunku wynosiła 27300 kg. W wyniku przeprowadzonej kontroli nacisków osi, na punkcie kontroli w miejscowości W., wykazano: - oś pierwsza – pojedyncza nienapędowa pojazdu samochodowego: 7,45 tony; - oś druga - pojedyncza nienapędowa pojazdu samochodowego: 7,15 tony; - oś trzecia – podwójna napędowa: 29,10 tony; - rzeczywistą masę całkowitą: 43,70 tony. Kierujący pojazdem – P. K. – został zapoznany przed ważeniem pojazdu z instrukcją ważenia oraz podpisał protokół kontroli i załącznik do protokółu określający wyniki pomiarów, nie zgłaszając uwag i nie żądając powtórnego ważenia pojazdu. Organ analizując protokół kontroli, stwierdził zatem przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu o 14,60 tony, sankcjonując naruszenie karą pieniężną 19.020 złotych. Ponadto stwierdził, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3, pkt a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r., Nr 32, poz. 262 ze zm.) dopuszczalna masa całkowita czteroosiowego pojazdu samochodowego może wynosić 32 tony, zaś całkowita masa pojazdów w trakcie kontroli z dnia [...] czerwca 20008 r., wynosiła 43,70 tony. W związku ze stwierdzonym naruszeniem, organ ustalił przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 11,70 tony, sankcjonując to karą pieniężną w wysokości 2880 złotych. Od powyższej decyzji K. W. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz "rozłożenie niniejszej decyzji na raty". Zdaniem strony organ kontrolny dopuścił się szeregu naruszeń i zaniedbań a "protokoły kontroli zawierały błędy dyskwalifikujące je jako dowody w przedmiotowym postępowaniu". Protokoły te nie zawierały zdaniem strony oznaczenia drogi, na której zatrzymano pojazd, wskazano nieaktualną podstawę prawną, nie wpisano adresu załadowcy. Zdaniem skarżącego "pod protokołem z kontroli ogólnej nie został złożony podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby kontrolującej". Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił również, że przy sporządzaniu protokołów naruszono art. 68 k.p.a. oraz naruszono art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Strona podnosiła, że nie wskazano aktu prawnego "zawierającego procedurę ważenia kontrolnego", na jakim podłożu odbyło się ważenie i czy punkt kontrolny był odpowiednio przygotowany. W piśmie uzupełniającym z dnia 29 października 2008 r. skarżący wnosił o przesłuchanie świadka J. L. "na okoliczność uzgodnień z gminą K. w kwestii budowy i wykorzystania drogi prowadzącej do kopalni żwiru". Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazując na przepisy powołane w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził prawidłowość nałożenia kary pieniężnej wobec braku wątpliwości co do ustalonych naruszeń. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących zachowania odpowiedniej formy kontroli i protokołu pokontrolnego, organ stwierdził, iż ustawodawca wobec postępowania prowadzonego przez Inspekcję Transportu Drogowego przewidział, iż jest to szczególna forma postępowania o uproszczonym charakterze, opierająca się na przepisach rozdziałów 9-11 ustawy o transporcie drogowym. Czynności kontrolne i cała procedura postępowania musi mieć bowiem charakter uproszczony w warunkach, gdy zasadnicza jego część z założenia odbywa się na drodze, czy w jej okolicach (co już ogranicza np. udział w postępowaniu ewentualnego pełnomocnika). Kwestia sporządzania protokołu z kontroli drogowej, jest uregulowana w ww. przepisach szczególnych, oznaczało to, że przepis ogólny art. 68 k.p.a. nie miał w tej sprawie zastosowania. Organ wyjaśnił, iż ustawodawca nadał ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli drogowej i zawartym w protokole fundamentalne znaczenie w postępowaniu dowodowym. Przyjęto założenie, iż wiarygodny materiał dowodowy w tak uproszczonym postępowaniu, jakim jest kontrola drogowa pojazdu, można zgromadzić jedynie w trakcie wykonywanych czynności kontrolnych. To nakłada odpowiedzialność na prowadzących postępowanie inspektorów transportu drogowego, by w trakcie dość krótkotrwałego, z reguły kilkudziesięciominutowego postępowania, ustalono wszelkie niezbędne okoliczności. Organ podkreślił, jednocześnie, iż odpowiedzialność ciąży również na kontrolowanym, by w sposób czynny uczestniczył w czynnościach kontrolnych i na bieżąco zgłaszał zastrzeżenia i uwagi, które następnie winny być wpisane do protokołu. Tylko w ten sposób można bowiem ustalić wiarygodny stan faktyczny, znajdujący odzwierciedlenie w protokole w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów, będący podstawą do sporządzenia decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów licznych braków w obu protokołach sporządzonych w trakcie kontroli organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień na tyle istotnych, by miały one wpływ na ocenę ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Przyznał jednak, iż jako podstawę prawną wskazano nieaktualny akt wykonawczy do ustawy o transporcie drogowym - tj. rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 19, poz.153), co niewątpliwie było uchybieniem. Jednakże podstawę prawną do sporządzania protokołu z kontroli przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym stanowi jej art. 74 § 1, i ten został powołany w protokole. Ponadto organ dodał, iż wzór formularza wykorzystany w trakcie kontroli drogowej zawierał wszystkie wskazane rubryki przewidziane w aktualnym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Organ II instancji przyznał, jednak iż brak było danych załadowcy w protokole z ważenia, lecz dane te były dokładnie wpisane w protokole nr [...], który dokumentował pozostałe czynności kontrolne (protokół nr [...] dokumentował tylko ważenie pojazdu). Oba te protokoły dokumentowały całość czynności kontrolnych dokonywanych w dniu [...] czerwca 2008 r. w trakcie kontroli drogowej. Uznano zatem, że oba protokoły kontrolne były podpisane, nie zawierały rozbieżności, które uniemożliwiałyby dokładne ustalenie stanu faktycznego i dokładne określenia popełnionych naruszeń, zaś drobne uchybienia czy braki, nie spowodowały, by ustalenie wiarygodnego stanu faktycznego było niemożliwe, bądź utrudnione. Nieuwzględniając wniosku dowodowego o przesłuchanie świadka organ odwoławczy stwierdził, że czym innym jest sponsoring budowy drogi, a czym innym prawo do poruszania się po wybudowanej drodze pojazdów o określonych naciskach osi. Natomiast organ samorządu gminy nie jest uprawniony do kwalifikowania danej drogi gminnej powyżej kategorii wynikającej wprost z prawa. Od powyższego rozstrzygnięcia K. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie obu decyzji administracyjnych i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 7, 68, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy a w szczególności poprzez oparcie decyzji na protokole kontroli sporządzonym z naruszeniem ww. przepisów prawa. Powołując się na orzecznictwo sądu administracyjnego skarżący wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego art. 68 k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do protokołu sporządzanego przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. W odniesieniu do protokołu stwierdził nieprawidłowe wskazanie przez organ miejsca kontroli poprzez brak oznaczenia drogi, na której pojazd był zatrzymany, oparcie protokołu kontroli na nieobowiązującym akcie prawnym, tj. Rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego, nie wpisanie do protokołu kontroli załadowcy ani też jego adresu, brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby kontrolującej. Ponadto dodał, iż zbyt lakonicznie sporządzono protokół i mało precyzyjnie przygotowano zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, co spowodowało, że skarżący pozbawiony był szerszej informacji odnośnie tego co stanowiło podstawę do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej. Dodatkowo wskazał także na rozbieżności godziny dokonania kontroli w protokole kontroli i jego załączniku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu drogowego wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Skarżący kwestionował przede wszystkim procedurę kontroli zwracając również uwagę na nieaktualne przepisy powołane w decyzji organu pierwszej instancji. Należało jednak w pierwszej kolejności odnieść się do miejsca zatrzymania pojazdu, gdyż ta okoliczność zadecydowała o wielkości parametrów dopuszczalnych nacisków osi na drogę. Pojazd został zatrzymany na odcinku drogi K. –S. O dopuszczalnych naciskach osi pojazdu na drogę decydują akty prawne wydawane przez Ministra Infrastruktury. Zgodnie z rozporządzeniami tego ministra z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. (Dz. U. Nr 219, poz. 1860) oraz w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. (Dz. U. Nr 219, poz. 1861) droga, na której zatrzymano pojazd nie została zaliczona wymienionymi rozporządzeniami do żadnej z kategorii w nich wymienionych. Natomiast to, że organ samorządu terytorialnego "zezwolił" (z różnych powodów) na poruszanie się po przedmiotowej drodze pojazdom o nacisku osi na drogę powyżej 11,5 t lub powyżej 10 t nie uprawniało do takiego z niej korzystania. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 drogi nie zaliczone wymienionymi rozporządzeniami do kategorii w nich wymienionych są drogami, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, czyli dla osi podwójnej napędowej nacisk ten nie może przekraczać łącznie 16 t i pod tym kątem przeprowadzono badanie pojazdu. Z kontroli zostały sporządzone protokóły nr [...] i nr [...]. Pierwszy protokół podpisał kierujący pojazdem- P. K. – nie zgłaszając zastrzeżeń do protokółu, natomiast w rubryce "podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby kontrolującej" brak jest stosownej adnotacji, niemniej pod spodem widnieje odcisk pieczęci z nazwiskiem "M. P. młodszy inspektor transportu drogowego" z podpisem nieczytelnym. Drugi protokół jest podpisany przez kierującego pojazdem oraz przez inspektora wymienionego wyżej z jego imienną pieczątką. Kierowca w drugim protokole wpisał odręcznie "bez uwag" przez co należy rozumieć, że nie zgłaszał uwag do tej kontroli, która dotyczyła ważenia pojazdu. Do protokółu kontroli nr [...] dołączono trzy załączniki również podpisane przez kierującego pojazdem. Są to załącznik o stwierdzonych naruszeniach (adnotacja kierowcy: "zapoznałem się z treścią"), instrukcja ważenia pojazdu oraz wyniki ważenia pojazdu, wszystkie również podpisane przez kierowcę. Zatem kierujący pojazdem był poinstruowany o zasadach ważenia, udostępniono mu do wglądu legitymację służbową i upoważnienie do kontroli, świadectwo legalizacji przyrządów pomiarowych i protokół pomiaru pochyłości terenu na stanowisku do ważenia pojazdu sporządzony przez uprawnionego geodetę. Miał również możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wag ze świadectwami legalizacyjnymi, które faktycznie są zgodne. Wagi użyte w czasie kontroli posiadały aktualne świadectwa legalizacji ponownej wydane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 października w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne (Dz. U. Nr 183, poz. 1791). W dacie kontroli rozporządzenie to jeszcze obowiązywało. W tym miejscu należy nadmienić, iż zgodnie z rozporządzeniem stanowiącym podstawę prawną legalizacji wag użytych do kontroli, przeprowadzenie czynności ważenia pojazdu, jak i samo stanowisko do jego z ważenia nie są określone szczegółowymi wymaganiami. Rozporządzenie to dla wag nieautomatycznych elektronicznych nie określa na jakim podłożu powinno odbyć się ważenie jednakże należy zauważyć, że odpowiednie stanowisko ważenia było przygotowane. Stanowisko ważenia zostało zatwierdzone przez uprawnionego geodetę, a kierowca zapoznał się z instrukcją ważenia, zatem zarzut skarżącego o niewyjaśnieni przez organ odwoławczy, jak wyglądała konstrukcja wag, nie można uznać za zarzut zasadniczo podważający wyniki kontroli. Wszystkie wymienione dokumenty stanowiły materiał dowodowy będący podstawą dokonanych ustaleń przez organ administracji. W wyniku tych ustaleń stwierdzono przekroczenie nacisku dla podwójnej osi napędowej powyżej 16,5 t do 17,5 t za co zgodnie z art. 13g ust. 1 i ust. 1a oraz art. 40c ust. 1 ustawy o drogach publicznych i załącznikiem nr 2 do ustawy o drogach publicznych lp. 9 d) nałożono karę pieniężną w kwocie 1740 zł oraz za każde rozpoczęte przekroczenie o 1 t powyżej 17,5 t dalsze kary pieniężne, na podstawie lp. 9 e) tego załącznika po 1440 zł. Łącznie za to naruszenie została nałożona kara pieniężna w kwocie 19 020 zł. Ponieważ pojazd był przeładowany o 11,7 t dodatkowo, na podstawie art. 13g ust. 1 oraz art. 40c ust. 1 ww. ustawy i lp. 9 pkt 15 d) wymienionego załącznika, została nałożona kara pieniężna w kwocie 2880 zł. Skarżący postawił zarzut naruszenia art. 68 k.p.a. twierdząc, że przy sporządzaniu protokółu kontroli nie zostały dopełnione wymagania podane w tym przepisie. Jak wynika z opisanych protokółów kontroli kierujący pojazdem podpisał wszystkie z nich oraz załączniki do tych protokółów, a co do ustalonych naruszeń stwierdził, że zapoznał się z ich treścią. Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącego, co do tego, że nie dopełnione obowiązku wynikającego z art. 68 § 2 k.p.a. Wymienione protokóły opisują także gdzie i jakich czynności dokonano, a także nie powinno budzić wątpliwości kto te czynności przeprowadzał, na co wskazuje podpisana przez kierowcę instrukcja ważenia pojazdu, w której potwierdził swoim podpisem okazane mu uprawnienia do kontroli przez kontrolujących. Z przedłożonych protokółów kontroli wynika również co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono. Zatem spełniony został także wymóg z art. 68 § 1 k.p.a. Zarzut podania w protokole kontroli nieaktualnej podstawy prawnej dotyczącej warunków i trybu przeprowadzania kontroli był trafny. Nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż kontrola została udokumentowana zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). W dacie kontroli funkcjonowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 76, poz. 454), według którego czynności kontrolne zostały przeprowadzone. Zgodnie z § 4 rozporządzenia kontrolujący okazał legitymację służbową i upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, a sama kontrola została wykonana w obecności kierowcy, przez co należy rozumieć osobę wyznaczoną przez przedsiębiorcę. Nie sposób bowiem przyjąć, by kierujący pojazdem pracownik przedsiębiorcy nie był osobą wyznaczoną przez przedsiębiorcę do kontroli pojazdu zatrzymanego na drodze, gdyż za absurdalną należałoby uznać taką na przykład sytuację, w której zatrzymany do kontroli pojazd przedsiębiorcy z Francji musiałby oczekiwać na przyjazd samego przedsiębiorcy lub jego przedstawiciela po to, by można było dokonać kontroli przewozu. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół, który nie zawierał mniej danych od wymaganych wymienionym rozporządzeniem. Zarzut skarżącego o niewymienieniu w protokóle kontroli załadowcy pojazdu, aczkolwiek w załączniku do protokółu o stwierdzonych naruszeniach odwołano się do listu przewozowego podającego załadowcę, nie miał znaczenia dla odpowiedzialności skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 13g ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych odpowiedzialność przewoźnika jest niezależna od ewentualnej odpowiedzialności załadowcy. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze, w zakresie mającym istotny wpływa na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.