VI SA/Wa 357/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2005r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] w przedmiocie opinii na lokalizację salonu gier na automatach oddala skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2004 r. zwróciła się do Rady m. [...] o wydanie opinii lokalizacyjnej salonu gier na automatach w budynku [...] w W., Al. [...]. Uzasadniając swój wniosek wskazała, iż zamierza wystąpić do Ministra Finansów o udzielenie zezwolenia na prowadzenie w wyżej wskazanym miejscu salonu gier na automatach. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 roku w sprawie lokalizacji salonu gier na automatach Rada miasta [...] negatywnie zaopiniowała lokalizację salonu gier na automatach w budynku [...] przy Al. [...] w [...]. Wnioskiem z dnia [...] października 2004 r. C. Sp. z o.o. zwróciła się do Rady Miasta [...] o usunięcie naruszenia prawa wynikającego z podjętej uchwały. Wezwanie uzasadniała interesem gości kasyna gry oraz gości hotelowych, a także zwiększeniem dochodów Skarbu Państwa. Wskazywała, iż brak pozytywnej opinii narazi ją na ponoszenie wysokich kosztów opłat czynszowych z tytułu umowy najmu na przedmiotowy lokal, a także postawi ją na pozycji przegranej w przetargach organizowanych przez Ministra Finansów. Rada miasta [...] na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania "C." Sp. z o.o. do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą Nr [...] Rady m. [...] odmówiła uchylenia w/w z powodów faktycznych i prawnych. W uzasadnieniu wskazała, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, Rada [...] jedynie opiniuje lokalizację ośrodka gier i negatywna opinia nie przesądza o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. W dniu [...] stycznia 2005 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., za pośrednictwem Rady m. [...], złożyła skargę na uchwałę Rady miasta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 roku wnosząc, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie o samorządzie gminnym, o stwierdzenie jej nieważności. Podniosła, iż uchwała narusza interes prawny powodując negatywne dla niej skutki. Spółka prowadzi od 1989 roku w budynku [...] kasyno gry, w którym urządzane są również gry na automatach. Działalność prowadzona przez spółkę przynosi Skarbowi Państwa dochód w postaci 45 % podatku od gier. Brak pozytywnej opinii naraża ją na ponoszenie wysokich opłat czynszowych związanych z zawarciem umowy najmu na lokal. Negatywna opinia została wydana pomimo pozytywnej opinii Rady Dzielnicy [...], która nie stwierdziła żadnych przeciwwskazań odnośnie lokalizacji salonu gier na automatach pod wskazanym adresem. Zarzuciła brak uzasadnienia uchwały. Podniosła, iż działania Rady są niezgodne z prawem i naruszają swobodę wolności gospodarczej. Negatywna opinia stawia ją na przegranej pozycji w postępowaniu o zezwolenie na prowadzenie salonu gier wydawanym przez Ministra Finansów i pozbawia ją możliwości uzyskania tego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Prezydent miasta [...] działający z upoważnienia Rady miasta [...] wnosił o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi jako niezasadnej. Podniósł, iż skarżąca nie wykazała interesu prawnego w sprawie; nie wskazała, iż istnieje materialnoprawny związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a sferą prawną jej działalności, przejawiający się bezpośrednim wpływem na prawa i obowiązku skarżącej. Podkreślił, iż uchwała w sprawie lokalizacji ośrodka gier ma charakter opiniujący, natomiast zezwolenie w tym zakresie wydaje minister właściwy do spraw finansów publicznych. Przepis art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych stanowi, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych powinien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier (bez obligowania o jej pozytywności). Zdaniem organu, nie znajduje potwierdzenia zarzut braku uzasadnienia uchwały, preambuła oraz zapis § 1 zawiera uzasadnienie uchwały. Bezzasadne jest również twierdzenie, iż Rada w oparciu o nieokreślone kryteria negatywnie zaopiniowała lokalizację, przed rozpatrywaniem wniosków zwracano się m.in. do Ministra Finansów o informacje dotyczące aktualnie funkcjonujących ośrodków gier w celu ustalenia ich liczby w poszczególnych dzielnicach m. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga jako niezasadna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skuteczność wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, zależy zatem od uprzedniego wyczerpania trybu wezwania właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego organowi gminy do usunięcia naruszenia prawa albo w razie odmowy usunięcia naruszenia prawa, można skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być skierowane w każdym czasie. Skarga powinna być wniesiona w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący został powiadomiony o odmowie usunięcia prawa (postanowienie SN z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 54/00, OSNAPiUS 2001, nr 21, poz. 633, podobnie postanowienie SN z dnia 10 lipca 2002 r., III RN 52/02, OSNP 2003, nr 13, poz. 303). Jeżeli organ gminy nie zajął stanowiska wobec wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się od dnia następnego po dniu, w którym upłynął maksymalny termin ustanowiony na podstawie art. 35 k.p.a. do załatwienia sprawy (uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 1/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 78). Skarżący złożył skargę po wykorzystaniu środka odwoławczego, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skargę złożył w terminie. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymowanym do wniesienia skargi jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Interes prawny musi wynikać wprost z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego, nie wystarczy powołanie się na samo zagrożenie dla sytuacji prawnej skarżącego ze strony kwestionowanej uchwały (Andrzej Kisielewicz Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego Librata 2002, s. 137 i np. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02 LEX nr 80699). Zaskarżona uchwała ma charakter indywidualno-konkretny, została wydana na wniosek skarżącego i dotyczy jego wniosku. Możliwość zaskarżenia takiej uchwały jest ograniczona. Już Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1994 r. (sygn. W. 5/94, OTK w 1994 r. cz. II, poz. 44) dokonał wykładni art. 101 ust. 1 pod rządami obowiązującej Konstytucji, w którym stwierdził, iż w przypadku aktów o indywidualnyno-konkretnym charakterze, zaskarżeniu w trybie art. 101 podlegają jedynie te, które nie dają ochrony interesów lub uprawnień obywateli na drodze administracyjnej lub sądowej. Tak wyrażone stanowisko podtrzymał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/84. Skarżący nie posiada interesu prawnego, opinia stanowi jedynie jeden z niezbędnych załączników do wniosku, jakie składa zainteresowana osoba do Ministra Finansów ubiegając się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności określonej w art. 32 ust 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27). Decyzja, jaką podejmuje Minister jest zaskarżana na drodze administracyjnej. Powyższej oceny braku interesu prawnego nie zmienia fakt - iż jak stwierdził skarżący na rozprawie - odmówiono mu wydania zezwolenia ze względu na negatywną opinię. Skarżącemu przysługiwało prawo zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, z którego nie skorzystał. Brak interesu prawnego skutkuje oddaleniem skargi. Zbędne jest zatem rozważanie podnoszonych w skardze zarzutów odnośnie naruszenia swobody wolności gospodarczej. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania przesłanek, jakimi kierowała się Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż skarga C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.