VI SA/Wa 36/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Honorata Łopianowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2024 r. w trybie uproszczonym ze skargi S. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 listopada 2023 r. nr BP.5170.50.2023.0161.BTM.484572 484575 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 kwietnia 2023 r., 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej S. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem nr BP.5170.50.2023.0161.BTM.484572,484575 z dnia 22 listopada 2023 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego ("GITD") utrzymał w mocy własne postanowienie nr BTM.WPN.5170.32.2023.0136 z dnia 25 kwietnia 2023 r. odmawiające [...] z siedzibą w [...] ("skarżący" lub "stowarzyszenie") dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii M. – A., wszczętej na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie ("uczestnik postępowania"). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 20 lutego 2023 r. stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób m.in. na linii M. – A., wszczętej na wniosek uczestnika postępowania. Skarżący uzasadnił swój wniosek istnieniem interesu społecznego przejawiającego się zainteresowaniem pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych, jak i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższaniem jakości i standardu usług, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów. Zdaniem stowarzyszenia, interes społeczny w dopuszczeniu go do ww. postępowania przejawia się także w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Stowarzyszenie podkreśliło również, że udział w ww. postępowaniu jest uzasadniony także celami statutowymi organizacji określonymi w § 6 statutu stowarzyszenia. Natomiast § 7 pkt 4 tego statutu stanowi, że cele te będą realizowane m.in. poprzez występowanie o wszczęcie i przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych na warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa, a współpraca z organizacjami i organami administracji nadzorującymi działalność transportową ma na celu doskonalenie świadczonych usług i podwyższanie ich jakości oraz zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2023 r. GITD odmówił stowarzyszeniu udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, wskazując na brak wykazania przesłanki interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej: "k.p.a."). W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z 22 listopada 2023 r. organ utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. W ocenie organu, stowarzyszenie nie wykazało przesłanki istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem go do takiego postępowania w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący, składając wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu administracyjnym nie wskazał konkretnych okoliczności faktycznych, które mogłyby świadczyć, że powinien on uczestniczyć w tym postępowaniu. Stowarzyszenie nie wskazało ani linii komunikacyjnych istniejących na trasie M. – A. ani przewoźników wykonujących przewozy na tych liniach. Stowarzyszenie nie wyjaśniło również, czy udzielenie ww. zezwolenia wpłynęłoby negatywnie na pasażerów korzystających z usług świadczonych na tej linii. Stowarzyszenie powinno było wskazać linie komunikacyjne istniejące na terytorium Polski i polskich przewoźników. Wskazanie ww. okoliczności umożliwiłoby stwierdzenie, czy udział stowarzyszenia w tym postępowaniu jest niezbędny ze względu na ochronę potrzeb obecnych i potencjalnych pasażerów oraz zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Zdaniem organu, stowarzyszenie niedysponujące żadnymi informacjami ani materiałami dotyczącymi ewentualnych linii komunikacyjnych przebiegających w części na linii M. – A. nie przyczyni się do prawidłowego przeprowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie wniosło na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia, a także uchylenia poprzedzającego postanowienia z dnia 25 kwietnia 2023 r. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 8 § 1, art. 11 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku uczestnika postępowania, - art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku uczestnika postępowania, pomimo tego, że skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki, a mianowicie jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi stowarzyszenia oraz za przystąpieniem do postępowania przemawia interes społeczny. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przedstawione w uzasadnieniu postanowienia argumenty są niemal tożsame z argumentacją organu prezentowaną w toku 36 postępowań prowadzonych w przedmiocie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniach w 2018 r. Postępowania te zakończyły się wydaniem korzystnych dla stowarzyszenia wyroków. Skarżący podkreślił, że jako organizacja społeczna zrzeszająca przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób, mając na względzie interes społeczny, jest żywotnie zainteresowana pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych, jak i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższaniem jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, co stanowi podstawowe przesłanki dotyczące interesu społecznego, przemawiające za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu dotyczy wykładni oraz zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a w szczególności rozumienia pojęcia interesu prawnego i oceny, czy okoliczności sprawy w zakresie celów statutowych organizacji i interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do udziału w sprawie uzasadniają przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Podstawę prawną umożliwiającą organizacjom społecznym dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Powyższe oznacza, że aby organ mógł dopuścić organizację społeczną do postępowania, które toczy się przed organem administracji publicznej w sprawie dotyczącej innej osoby muszą zostać spełnione kumulatywnie dwie przesłanki, tj. cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Niespełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje tym, że organ administracji odmawia dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. W doktrynie podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Na wstępie Sąd zauważa, że sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym były przedmiotem rozstrzygania przez sądy administracyjne. Kwestia dopuszczenia do udziału skarżącego w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób była również przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyroki z: 6 października 2022 r. sygn. akt II GSK 703/19 oraz 16 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 995/19). NSA we wskazanych orzeczeniach stwierdził, że spełnienie przesłanki interesu społecznego przez stowarzyszenie polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego, niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną. Przesłanką pozwalającą na ustalenie istnienia po stronie stowarzyszenia interesu społecznego jest umożliwienie wspomagania organu "w wykazywaniu zagrożenia nieuczciwą konkurencją przez nowego przewoźnika", co jest istotne w sprawie, skoro obrona przed nieuczciwą konkurencją dotychczasowych przewoźników wynika z przepisów ustawy o transporcie drogowym, a zgodnie z § 6 pkt 4 statutu skarżącego, do jego celów zalicza się "zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób". Interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest budowany nie tylko przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów uczestniczących w takiej organizacji, ale także ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartość, bowiem będą odzwierciedlać istotną i chronioną prawem wartość (zob. np. wyroki NSA z 9 lutego 2023 r. sygn. akt: II GSK 1256/19, II GSK 1289/19; II GSK 1276/19, II GSK 1208/19, II GSK 1289/19, II GSK 1380/19, II GSK 1354/19, II GSK 1304/19). Ponadto udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje organizacja społeczna niebędącą wprost zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1495/19). Stąd też nie jest uzasadnione stanowisko organu, jakoby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu było uzależniane niejako od "ilości i wartości" materiałów i dowodów wskazanych przez organizację społeczną wnioskującą o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd orzekający w pełnym zakresie uwzględnił w niniejszej sprawie stanowisko zawarte w ww. wyrokach NSA. Tak więc wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób musi zawierać uzasadnienie interesu społecznego, który może polegać na trosce o szeroko pojęte interesy obecnych i potencjalnych pasażerów korzystających z tego typu środków komunikacji. Zadaniem organu jest zaś m.in. ustalenie, czy udzielenie zezwolenia konkretnemu przewoźnikowi nie naruszy reguł dotyczących konkurencji lub bezpieczeństwa pasażerów oraz czy nie spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Te okoliczności, zdaniem Sądu, zostały przez skarżącego przedstawione. Należy bowiem zauważyć, że już we wniosku skarżący wskazał, w czym konkretnie upatruje spełnienia tej przesłanki - poza wskazanymi okolicznościami, w szczególności podwyższeniem jakości, standardu i bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, troski o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne oraz o zdrowie i życie pasażerów w komunikacji regularnej, skarżący podał również, że członkowie stowarzyszenia aktualnie nie świadczą usług przewozowych na podstawie zezwoleń na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób. W ocenie Sądu, stowarzyszenie wykazało więc, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi, a za jego udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny, co stanowi wypełnienie obu przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu skarżący wskazał na uzasadnione motywy uprawiające go do udziału w postępowaniu administracyjnym, które stanowią wypełnienie obu przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., tj. przesłanki celów statutowych organizacji oraz interesu społecznego. Z § 6 i § 7 statutu stowarzyszenia, wynika, że celami jego działalności jest propagowanie i popieranie nowoczesnych form transportu drogowego, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób, podwyższanie standardów przewozowych oraz działanie na rzecz bezpieczeństwa przewozów. Cele w ten sposób ujęte są zatem zbieżne z przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych międzynarodowych przewozów drogowych osób i służą zaspokajaniu potrzeb pasażerów. Zdaniem Sądu udział stowarzyszenia w tym postępowaniu leży w interesie społecznym. Jest to organizacja zrzeszająca przewoźników, a więc może ona dysponować różnymi szczegółowymi danymi dotyczącymi funkcjonowania działalności przewozowej w tym m.in. dotyczącymi praktyki czy kondycji finansowej poszczególnych przedsiębiorców, a zatem danymi dotyczącymi okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajdujących zastosowanie w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób lub zmianę takiego zezwolenia. Nie bez znaczenia dla stanowiska na rzecz dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, pozostają także poglądy doktryny o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski, Strona i podmioty na prawach strony (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60). W tym zakresie można mówić już nawet o swoistym trendzie "uspołeczniania" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu (zob. Z. Kmieciak - Problemy i wyzwania partycypacji w postępowaniu administracyjnym [w:] Z. Kmieciak (red.) Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, Warszawa 2017, s. 17 - 45). Z uwagi na powyższe zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni i niewłaściwe zastosował powołany przepis. Nie ocenił bowiem w sposób właściwy, czy w świetle określonych nim przesłanek Stowarzyszenie powinno zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota obejmuje zwrot: wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika - 480 zł, uiszczonej opłaty od skargi - 100 zł oraz uiszczonej opłaty skarbowej - 17 zł. Ze względu na przedmiot sprawy wniosek organu o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie zasługiwał na uwzględnienie, dlatego rozpoznanie sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.