VI SA/Wa 3607/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na 4-6 września 2012 r. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego oddala skargę Zaskarżoną uchwałą z [...] października 2013 r. Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na 4-6 września 2012 r. (dalej Komisja II stopnia) utrzymała w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej (Nr [...]) do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego (dalej Komisja I stopnia) z [...] października 2012 r., którą stwierdzono, że A. K. (dalej skarżący) uzyskał negatywny wynik egzaminu notarialnego. Jako podstawę skarżonej uchwały wskazano art. 74h § 1, § 9 i § 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. nr 189, poz. 1158 ze zm.), dalej p.n. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym; Skarżący przystąpił w 2012 r. do egzaminu notarialnego składającego się z trzech części – testu, przygotowania dwóch projektów aktów notarialnych oraz ze sporządzenia opinii prawnej. Z pierwszej części - obejmującej test, otrzymał ocenę negatywną, gdyż uzyskał 54 punkty, za pozostałe dwie części wystawiono mu zaś noty pozytywne. Wobec powyższego Komisja I stopnia ustaliła, że skarżący uzyskał negatywny wynik egzaminu notarialnego, bowiem zgodnie z treścią art. 74f § 1 p.n. pozytywny wynik z egzaminu notarialnego otrzymuje tylko taki zdający, który z każdej części egzaminu notarialnego uzyskał ocenę pozytywną. Od powyższej uchwały skarżący w terminie złożył odwołanie zarzucając, że: 1. pytania testowe o numerach: 22, 30, 55, 57, 64, 80, 82, 84, 85 i 86 były niezgodne z treścią art. 74 § 3 p.n. - nieistotne dla praktyki notarialnej i niesprawdzające wiedzy merytorycznej zdającego; 2. pytania testowe o numerach: 27, 30, 50, 52, 55, 60, 74, 76, 88, 95 i 96 skonstruowano w taki sposób, że nie służyły one wykazaniu się wiedzą i umiejętnością jej praktycznego zastosowania, a jedynie polegały na sprawdzeniu, czy zdający na czas egzaminu, zapamiętał drobiazgowe zapisy artykułów; 3. ma poważne wątpliwości co do sposobu przeprowadzenia egzaminu na podstawie zapisów ustawy - Prawo o notariacie i wydania na jej podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie Komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej. Zdaniem skarżącego Komisja I stopnia, powołując się na art. 74f § 1 p.n., powinna była już po pierwszej części egzaminu ogłosić wyniki i nie dopuścić do dalszego zdawania osób, które uzyskały negatywną ocenę z testu. Nadto powołał się na swoje dobre i bardzo dobre oceny z kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji. Wniósł o zaliczenie pierwszej części egzaminu i pozytywną weryfikację jego wyniku końcowego. I. Uchwałą z [...] stycznia 2013 r. Komisja II stopnia utrzymała w mocy rozstrzygnięcie Komisji I stopnia. Zdaniem Komisji II stopnia brak było normatywnych przesłanek do zakwestionowania pytań testowych ze względu na objęcie nimi kwestii szczegółowych, bądź też sformułowanie podobnie brzmiących odpowiedzi, z których tylko jedna była poprawna. Odpowiedzi w zakwestionowanych pytaniach w każdym przypadku w istotnym stopniu różniły się od siebie treścią. Służyły one wykazaniu się przez zdającego wiedzą prawniczą, oczywiście nabytą w drodze zapamiętywania. Skarżący niezgadzając się z ustalonym wynikiem egzaminu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę i zarzucił naruszenie: 1. art. 74h § 7 w zw. z art. 71h § 1 pkt 4 p.n. polegające na prowadzeniu przez Komisję II stopnia postępowania odwoławczego i w jego wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, przy udziale członka tego organu, podlegającego z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie; 2. art. 74 § 3 p.n. polegające na jego niewłaściwej wykładni i w rezultacie uznaniu przez Komisję II stopnia, że wskazany w przepisie katalog dziedzin prawa, mający stanowić podstawę sprawdzenia przygotowania prawniczego kandydata na notariusza "z założenia" wykracza poza zakres czynności notarialnych, a sprawdzenie wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania nie dokonuje się w teście rozwiązywanym w ramach pierwszej części egzaminu, lecz wyłącznie w ramach dwóch pozostałych części egzaminu, podczas gdy stosownie do art. 74 § 3 p.n. egzamin notarialny ma polegać na sprawdzeniu przygotowania prawniczego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza; 3. art. 74h § 1 i § 9 w zw. z art. 74h § 12 p.n. w zw. z § 5 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (Dz. U. z 2009 r. nr 114, poz. 955), dalej rozporządzenie z 16 lipca 2009 r. w zw. z art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w rezultacie uznanie przez Komisję II stopnia, że przepisy ustawy Prawo o notariacie oraz rozporządzenia z 16 lipca 2009 r. ustalają charakter prowadzonego przez Komisję II stopnia postępowania odwoławczego jako szczególny, ograniczający zakres rozpoznania sprawy przez ten organ wyłącznie co do podniesionych zarzutów i zakresu wniesionego odwołania, co doprowadziło do naruszenia obowiązujących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego; 4. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na podjęciu przez Komisję II stopnia zaskarżonej uchwały mimo udziału w czynnościach Komisji członka tego organu, podlegającego wyłączeniu z mocy prawa, co stanowiło przesłankę wznowienia postępowania, a nadto pozostawało w sprzeczności z obowiązkiem prowadzenia przez organy postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli oraz z obowiązkiem stania przez organy administracji publicznej na straży praworządności i dokonywania samokontroli w zakresie przestrzegania prawa; 5. art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezbadaniu przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności niezbadanie prawidłowości konstrukcji wskazanych przez skarżącego w odwołaniu pytań egzaminacyjnych oraz ich zgodności z celem przeprowadzania końcowego egzaminu notarialnego, a także nieodniesienie się przez Komisję do wszystkich zarzutów odwołania, w tym zarzutu co do czasu, w jakim zdający musieli uporać się z rozwiązaniem testu i pozostałych części egzaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lipca 2013 r. (sygn. akt VISA/Wa 929/13) uchylił uchwałę Komisji II stopnia i stwierdził, że w tej sprawie najdalej idącym zarzutem skargi, był ten odnoszący się do kwestii możliwości podjęcia zaskarżonej uchwały przy udziale członka Komisji, który winien był zostać wyłączony od orzekania w niniejszej sprawie, z racji pozostawania wobec skarżącego w stosunku osobistym innego rodzaju, który mógłby wywoływać wątpliwości co do bezstronności członka Komisji. Sąd nie podzielił stanowiska Komisji II stopnia wskazującego, że przesłanki wyłączenia winny być oceniane z punktu widzenia możliwego wpływu osoby podlegającej wyłączeniu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu przesłanki wyłączenia określone w art. 71h § 1 ust. 4 p.n. mają charakter bezwzględny, co wynika wprost z art. 74h § 7 p.n. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana przez Komisję, w której składzie uczestniczył członek podlegający wyłączeniu z mocy ustawy, a to stanowiło naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. art. 74h § 12 p.n.). Wobec tego Sąd uznał, że badanie pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Wyrok stał się prawomocny dnia 17 października 2013 r. W uzupełnieniu odwołania skarżący podniósł, że ww. wyrok zapadł już po dokonaniu przez ustawodawcę zasadniczych zmian w zakresie regulacji związanych z zasadami przeprowadzania egzaminów notarialnych, tj. zmian dokonanych ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829), dalej ustawa deregulacyjna. Wskazał, że podstawową zmianą, jaka z jego punktu widzenia jest fundamentalna to zniesienie przez ustawodawcę testowej formy egzaminu notarialnego. Wobec tego przystępując w roku 2013 i 2014 do egzaminu notarialnego, kandydaci na notariuszy w trakcie egzaminu zobowiązani będą do rozwiązania - wyłączając zadanie testowe - zadań o analogicznym zakresie, jaki obowiązywał na egzaminie w roku 2012 i w latach wcześniejszych. Wskazał, że skoro z pozostałych części egzaminu notarialnego uzyskał w roku 2012 oceny pozytywne, zatem w świetle obowiązujących rozwiązań, polegających na odejściu przez ustawodawcę od testowej formy egzaminu, powyższe stanowi, że w myśl art. 74f p.n. uzyskał on pozytywny wynik całego egzaminu notarialnego. Skarżący wskazał jednocześnie, że przepisy ww. ustawy deregulacyjnej nie zawierają regulacji w zakresie kwestii intertemporalnych związanych z postępowaniami odwoławczymi, wszczętymi przed wejściem ich w życie zmian, a trwającymi po wejściu w życie nowych regulacji. Wobec tego stanął na stanowisku – powołując stanowisko doktryny, że niniejsze postępowanie odwoławcze - wszczęte przed dokonaną nowelizacją, toczyć się winno pod reżimem nowych rozwiązań prawnych. Na potwierdzenie odwołał się także do postanowień zawartych w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908), dalej ZTP, które mają dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie, tj. § 30 ust. 1 i 2 oraz § 31 ust. 1 ZTP. Nadto wskazał, że w zaakceptowanej w licznych orzeczeniach uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 wskazano, iż "w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo (...). W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy". II. W zaskarżonej uchwale z [...] października 2013 r. Komisja II stopnia ponownie rozpoznając sprawę wskazała, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem szczególnym, którego granice wyznaczają zarzuty odwołania. Co do kwestionowanych pytań testowych ostatecznie sformułowała zastrzeżenia tylko odnośnie pytań o numerach: 42, 44, 59, 84, 93 i 97. Natomiast analiza wszystkich pozostałych pytań nie dała Komisji żadnych podstaw do podważenia ich poprawności w jakiejkolwiek płaszczyźnie. Wskazała, że skarżący na wszystkie ww. pytania, poza jednym o numerze 84, odpowiedział prawidłowo. Zatem jedynie za to jedno pytanie (nr 84) Komisja dodała skarżącemu 1 punkt. Suma uzyskanych przez zdającego ostatecznie punktów z testu wyniosła 55, co w dalszym ciągu oznacza uzyskanie oceny negatywnej. Ustosunkowując się do zarzutów uzupełnionego odwołania Komisja wskazała, że zgodnie z treścią art. 74 § 3 p.n. egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego zdającego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z różnego zakresu enumeratywnie wskazanego w owym przepisie. Zdaniem Komisji II stopnia nie ma dostatecznych podstaw do wybiórczego traktowania przepisów z zakresu dziedzin prawa ujętych w art. 74 p.n. pod kątem ich związku z wykonywaniem czynności notarialnych. Komisja II stopnia stwierdziła też, że nie do pogodzenia z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, byłoby przyjęcie założenia, że wymagania odnośnie wiedzy prawniczej aplikanta, po odbyciu aplikacji określone w art. 71b § 4 p.n., przedmiotowo zbieżne z wymienionymi w art. 74 § 3 p.n., miałyby być mniejsze niż w stosunku do kandydata na aplikanta. Według Komisji uznaniu za dopuszczalne konstruowania pytań bez konieczności wiązania ich z czynnościami notarialnymi nie sprzeciwiają się także względy wykładni językowej. Sformułowanie "w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania" stawia bowiem na pierwszym planie wiedzę prawniczą. Zakres jej sprawdzania wyznacza zaś oznaczony katalog dziedzin prawa, w niektórych przypadkach, jak to już zaznaczono, z założenia wykraczających poza zakres czynności notarialnych. Sprawdzenie wiedzy i zarazem umiejętności jej praktycznego zastosowania dokonuje się w ramach dwóch pozostałych części egzaminu. Odnosząc się do uwag skarżącego na temat uzyskiwania przez niego w toku aplikacji pozytywnych ocen, Komisja II stopnia wskazała, że nie mogły one wpłynąć na wynik odwołania, ponieważ nie dotyczyły ani przebiegu egzaminu, ani ewentualnych nieprawidłowości w ocenie jego odpowiedzi na pytania testowe. Zdaniem organu brak było normatywnych przesłanek do zakwestionowania pytań testowych ze względu na objęcie nimi kwestii szczegółowych, bądź też sformułowanie podobnie brzmiących odpowiedzi, z których jednak tylko jedna jest poprawna. Odpowiedzi w zakwestionowanych w odwołaniu pytaniach różnią się od siebie treścią, zaś testowa część egzaminu służyła wykazaniu się przez zdającego wiedzą prawniczą, którą należało nabyć w drodze zapamiętywania. Organ stanął na stanowisku, że poddanie w wątpliwość sposobu przeprowadzania egzaminu ze względu na sposób oceniania, który zdaniem skarżącego, w przypadku dopuszczenia go do drugiej i trzeciej części egzaminu powinien być wypadkową wszystkich ocen, może być traktowane jedynie jako nieskuteczny postulat. Wskazała, że nie egzystuje - w przypadku egzaminu notarialnego - instytucja odrębnego dopuszczania do każdej, kolejnej części tego egzaminu. Obowiązujące przepisy nie normują takiej metody procedowania, w której należałoby dopuszczać do kolejnych części egzaminu w zależności od wyniku uzyskanego z części poprzedniej. Odnosząc się do kwestii zmiany ustawy wskazała, że reguła bezpośredniego działania nowego prawa, w przypadku braku przepisów przejściowych, nie może mieć zastosowania w takim wypadku, gdy z nowej ustawy jasno wynika, że zmiana polegająca na pominięciu testu, obowiązuje począwszy od egzaminu notarialnego przeprowadzanego w roku 2013. Podniosła, że wskazany przez skarżącego przepis § 30 ZTP odnosi się do kwestii proceduralnych, takich jak: sposób zakończenia i skuteczność rozpoczętych czynności, skuteczność dokonanych czynności procesowych, organy właściwe do zakończenia postępowania czy przekazanie spraw, jeśli organy się zmieniły, a także wskazała, że rozporządzenie ZTP nie może modyfikować reguł ustawowych, które w tym wypadku nie nasuwają żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem Komisji II stopnia ocena egzaminu przeprowadzonego w 2012 r., bez względu na moment jej dokonywania, musi więc uwzględniać wszystkie części egzaminu, w tym także zestaw pytań testowych. Skarżący w złożonej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze zarzucił naruszenie: 1. art. 30 ust. 2 ustawy deregulacyjnej oraz § 30 ust. 1 i 2 ZTP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wobec brzmienia art. 30 ust. 2 ustawy deregulacyjnej reguła bezpośredniego działania prawa nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a § 30 ust. 1 i 2 ZTP odnosi się wyłącznie do kwestii proceduralnych i w ocenie organu nie znajduje zastosowania, w niniejszej sprawie w odniesieniu do stosunków prawnych powstałych pod rządami poprzednich regulacji Prawa o notariacie (odnoszących się również do działań organów w zakresie dokonywania ocen z przeprowadzanych egzaminów notarialnych), a trwających w chwili dokonanej zmiany prawa, pomimo tego, że ustawodawca nie wprowadził żadnych regulacji przejściowych, co oznacza, że nowe prawo znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie bezpośrednio. Dokonanie prawidłowej interpretacji i w następstwie tego prawidłowego zastosowania prawa w niniejszej sprawie skutkować winno podjęciem przez organ uchwały o wyniku końcowym egzaminu wyłącznie na podstawie ocen z tych części przeprowadzonego egzaminu notarialnego, które przewidywane są prawem obecnie obowiązującym, czego nie uczyniono; 2. art. 74 § 3 p.n. polegające na jego niewłaściwej wykładni, a w następstwie niewłaściwym zastosowaniu i w efekcie uznaniu przez Komisję II stopnia, że wskazany w przepisie katalog dziedzin prawa objętych egzaminem nie daje podstaw do wybiórczego traktowania przepisów w nim zawartych pod kątem ich związku z ustawowym celem przeprowadzenia egzaminu notarialnego, podczas gdy przepis ten wskazuje, że egzamin notarialny ma polegać na sprawdzeniu przygotowania prawniczego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza. Interpretacja przyjęta przez Komisję II stopnia jest nieuzasadniona i to tym bardziej wobec wyeliminowania przez ustawodawcę testowej części tego egzaminu jako formy nierealizującej ustawowego celu przeprowadzania egzaminów notarialnych; 3. art. 74h § 1 i § 9 p.n. w zw. z art. 74h § 12 p.n. w zw. z § 5 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (Dz. U. z 2009 r., nr 114, poz. 955), dalej rozporządzenie w sprawie komisji w zw. z art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w rezultacie uznanie przez Komisję II stopnia, że przepisy Prawa o notariacie oraz rozporządzenia w sprawie komisji ustalają charakter prowadzonego przez Komisję II stopnia postępowania odwoławczego jako szczególny, ograniczający zakres rozpoznania sprawy przez ten organ wyłącznie co do podniesionych zarzutów i zakresu wniesionego odwołania, co doprowadziło do naruszenia obowiązujących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego; 4. art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. polegające na podjęciu przez Komisję II stopnia zaskarżonej uchwały wbrew regulacjom prawnym obowiązującym w dacie jej podejmowania, będących podstawą dokonywania przez organ badania i oceny egzaminu złożonego przez Skarżącego, a co za tym idzie stanowiących podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, a także całkowitego nieuwzględnienia wprowadzenia przez ustawodawcę korzystnych dla Skarżącego uregulowań prawnych, nieuwzględnienia przez organ jego słusznego interesu przy podejmowaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia, co godzi w zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej; 5. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezbadaniu przez organ w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych oraz prawnych niniejszej sprawy, w tym niezbadaniu prawidłowości konstrukcji testowych pytań egzaminacyjnych oraz ich zgodności z celem przeprowadzania końcowego egzaminu notarialnego, w tym pytań wskazanych przez Skarżącego w złożonym odwołaniu, a przy tym arbitralnym stwierdzeniu przez organ, że analiza wszystkich pozostałych pytań nie dała żadnych podstaw do zakwestionowania ich poprawności w jakiejkolwiek płaszczyźnie, podczas gdy z uzasadnienia uchwały nie wynika, w jaki sposób organ dokonał rzekomej analizy oraz czym kierował się przy formułowaniu takiego twierdzenia. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący podniósł, że gdyby zamiarem ustawodawcy było, aby zakończyć toczące się postępowania odwoławcze w oparciu o dotychczasowe przepisy (tj. z dokonywaniem oceny z egzaminu w oparciu o wszystkie dotychczasowe części egzaminu), wskazałby na to wyraźnie w treści ustawy deregulacyjnej - czego nie uczynił. Podniósł, że postanowienia intertemporalne zostały w ustawie derogacyjnej wyrażone np. w odniesieniu do: • wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy deregulacyjnej postępowań i dyscyplinarnych wobec asesora notarialnego (art. 35 ustawy deregulacyjnej); • postępowań dotyczących powołania na stanowisko komornika sądowego (art. 43 ustawy deregulacyjnej); • odwołań od uchwały o wyniku egzaminu komorniczego przeprowadzanego w roku 2013 (art. 30 ust. 3 ustawy deregulacyjnej). W odniesieniu zaś do niezakończonych postępowań w sprawie egzaminu notarialnego, prawodawca nie zawarł takich postanowień, co zdaniem skarżącego oznacza, że w tym wypadku legislator wprowadził odmienną konstrukcję. Skoro w odniesieniu do postępowań odwoławczych wszczętych przed wejściem w życie nowych regulacji m.in. dotyczących wyeliminowania części testowej egzaminu notarialnego, ustawodawca nie wprowadził rozwiązań przejściowych, to jego wolą było, aby zastosowanie znalazła reguła bezpośredniego zastosowania prawa nowego, a tym samym w ocenie skarżącego Komisja II stopnia winna była w niniejszej sprawie rozpoznać sprawę bezpośrednio w oparciu o obecnie obowiązujące regulacje. Powyższe dla skarżącego oznacza, że rozpoznając niniejszą sprawę przy uwzględnieniu rozwiązań wskazanych w art. 30 ust. 2 ustawy deregulacyjnej, Komisja II stopnia nie miała podstaw do dokonywania oceny nieobowiązującej już części egzaminu - testu. Takie działanie skarżący uznał - w świetle obowiązujących regulacji, za niecelowe tym bardziej, że z pozostałych części egzaminu otrzymał oceny pozytywne. Oznacza to dla niego, że przystępując do egzaminu notarialnego w roku 2013, powtórzyłyby egzamin, w zakresie, w jakim w roku 2012 otrzymał oceny pozytywne. Reasumując skarżący stwierdził, że Komisja II stopnia winna była rozpoznać jego sprawę, dokonując całościowej oceny z egzaminu, zgodnie z treścią art. 74f p.n., co w myśl obowiązujących regulacji, w sytuacji skarżącego oznacza uzyskanie pozytywnej oceny z egzaminu notarialnego. Zdaniem skarżącego brzmienie art. 74 § 3 p.n. wyraźnie wskazuje, że egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania. Celem wprowadzonej regulacji jest zatem zweryfikowanie wiedzy kandydatów na notariuszy pod kątem ich zdolności do rzetelnego wykonywania tego zawodu. Dokonując wykładni art. 74 § 3 p.n. nie można pominąć jego wykładni celowościowej. W myśl poglądów doktryny, na obszarze prawa administracyjnego, wykładnia ta ogrywa kluczową rolę. Jeśli bowiem zakładać, że działalność prawodawcza jest działalnością celową, czyli służącą realizacji określonych celów, to w oczywisty sposób, odwołując się do kategorii ratio legis, cele te musi uwzględniać także interpretator i nie można akceptować takiego znaczenia przepisu, które byłoby pozbawione jakiegokolwiek rationis legis. Konstruowanie pytań testowych, polegających na konieczności szczegółowego zapamiętywania dokładnego brzmienia przepisów, w wielu przypadkach nie powiązanych treściowo z zakładanym celem w postaci sprawdzenia przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza, w żaden sposób nie służy osiąganiu celów dla których ustanowiono przepis art. 74 § 3 p.n. W świetle powyższego nie można w ocenie skarżącego uznać, że przepis art. 74 § 3 p.n. wyraża zamiar ustawodawcy obejmowania zakresem pytań problematyki nie związanej z samodzielnym i należytym wykonywaniem zawodu notariusza, stwarzając tym samym możliwość całkowicie dowolnego konstruowania pytań egzaminacyjnych na egzaminie notarialnym. Jego zdaniem stanowisko Komisji II stopnia pozostaje w sprzeczności z celem, jakiemu służyć ma przedmiotowa regulacja. Odnośnie odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w oparciu o art. 74h § 12 p.n., skarżący powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z 30 stycznia 2001 r. (I KZP 50/00 – Biul. SN 2001/1/15) i wskazał, że nie podziela poglądu Komisji II stopnia, jakoby odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uniemożliwiało stosowanie przepisów tej regulacji także wprost do uregulowań Prawa o notariacie. Zdaniem skarżącego z odpowiednim stosowaniem prawa mamy bowiem do czynienia także wówczas, kiedy określona regulacja w ogóle nie została uregulowana w danej materii. Podniósł, że prawo do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy jest prawem gwarantowanym konstytucyjnie (art. 78 Konstytucji RP) i może doznać ograniczenia jedynie w drodze ustawy. Dlatego też w ocenie skarżącego organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i obowiązany jest orzec co do całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżanej decyzji. Powyższe doprowadziło skarżącego do wniosku, że organ dopuścił się zarzucanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: • rozpatrując ponownie sprawę nie wziął pod uwagę zmiany prawa i nie uwzględnił, że zmiana ta odnosiła się do zakresu, trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu notarialnego – wyeliminowanie testu (art. 6 i art. 7 k.p.a.); • rozpoznając ponownie niniejszą sprawę w ogóle nie uwzględnił słusznego interesu skarżącego, w tym okoliczności zmiany prawa, eliminującej jeden z elementów egzaminu i to element kwestionowany przez skarżącego (art. 8 k.p.a.); • nie dokonał oceny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) - z treści zaskarżonej uchwały dla skarżącego nie wynika, w jaki sposób organ dokonał oceny kwestionowanych przez niego w odwołaniu pytań testowych, z punktu widzenia zgodności ich konstrukcji z ustawowym celem przeprowadzenia egzaminu notarialnego, jakim jest zweryfikowanie przygotowania prawniczego do rzetelnego wykonywania zawodu notariusza. Skarżący stwierdził, że uwagi odnoszące się do zakwestionowanych pytań sprowadzają się jedynie do ogólnych sformułowań o niemożności wybiórczego traktowania zakresu zagadnień egzaminacyjnych z punktu widzenia dokonywanych czynności notarialnych oraz lapidarnego stwierdzenia, jakoby brak było normatywnych przesłanek do zakwestionowania owych pytań ze względu na objęcie nimi kwestii szczegółowych, bądź sformułowanie łudząco podobnie brzmiących odpowiedzi, z których tylko jedna jest poprawna; • z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie wynika, jakie dowody wzięto pod uwagę oraz w jaki sposób zostały one przez organ ocenione. Skarżący zarzucił, że w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały ograniczono się jedynie do arbitralnego stwierdzenia, że "analiza wszystkich pozostałych pytań nie dała żadnych podstaw do zakwestionowania ich poprawności w jakiejkolwiek płaszczyźnie" bez podania w jaki sposób organ doszedł do tak jednoznacznego wniosku, co zdaniem skarżącego dowodzi, że organ nie zbadał treści pytań, pod kątem zgodności z celem przeprowadzania egzaminu notarialnego (art. 107 § 3 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Komisja II stopnia wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowiska wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W ocenie organu reguła bezpośredniego działania nowego prawa w przypadku braku przepisów przejściowych, nie może mieć zastosowania w takim wypadku, gdy z nowej ustawy jasno wynika, że zmiana obowiązuje począwszy od egzaminu notarialnego przeprowadzanego w roku 2013, zaś egzamin, którego uczestnikiem był skarżący odbył się w roku 2012. Natomiast wolą ustawodawcy jest, aby egzamin notarialny sprawdzał przygotowanie zdającego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu - a wobec brzmienia wskazanego przepisu w czasie egzaminu, którego uczestnikiem był skarżący - także wiedzy i umiejętności praktycznego jej zastosowania. Za nieuzasadnione organ uznał również zarzuty dotyczące się naruszenia przepisów postępowania. Uchwała została wydana po wszechstronnym i wnikliwym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy, a w jej uzasadnieniu organ szeroko odniósł się do kwestii pytań testowych z punktu widzenia zgodności ich konstrukcji z ustawowym celem przeprowadzenia egzaminu notarialnego, jakim jest zweryfikowanie przygotowania egzaminowanego do rzetelnego wykonywania zawodu notariusza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.). Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona uchwała i uchwała utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa. Na wstępie należy podkreślić, że egzamin notarialny w którym uczestniczył skarżący , jak wynika z art. 74 § 4 i art. 74d ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawa o notariacie (Dz.U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158) składał się z trzech części pisemnych (art. 74 § 4 p.n.). Pierwsza polegała na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 100 pytań zawierających po 3 propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, oraz z karty odpowiedzi. Zdający mógł wybrać tylko jedną odpowiedź, którą zaznaczył na karcie odpowiedzi. Za każdą prawidłową odpowiedź zdający mógł uzyskać 1 punkt (art. 74d § 1 p.n.). Druga składała się z 2 zadań polegających na opracowaniu projektów aktów notarialnych na podstawie opisanego przypadku (casusu) – art. 74d § 3 p.n. Natomiast trzecia część polega na opracowaniu opinii prawnej na podstawie przedstawionego problemu prawnego (art. 74d § 4 p.n.). Stosownie do art. 74f § 1 p.n. pozytywny wynik z egzaminu notarialnego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu notarialnego otrzymał ocenę pozytywną. Z akt sprawy wynika, że skarżący z pierwszej części egzaminu - obejmującej test, otrzymał ocenę negatywną, gdyż uzyskał ostatecznie 55 punktów , za pozostałe dwie części wystawiono mu zaś noty pozytywne. Wobec powyższego skarżący uzyskał negatywny wynik egzaminu notarialnego, bowiem zgodnie z treścią art. 74f § 1 p.n. pozytywny wynik z egzaminu notarialnego otrzymuje tylko taki zdający, który z każdej części egzaminu notarialnego uzyskał ocenę pozytywną. W dniu 23 sierpnia 2013 r. weszły w życie zmiany dokonane ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829). W myśl art. 30 ust. 2 ustawy deregulacyjnej: zakres, tryb i sposób przeprowadzania egzaminu notarialnego w latach 2013 i 2014 odbywa się na podstawie ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że egzamin ten nie będzie obejmował zadania polegającego na rozwiązaniu testu. W oparciu przepisy skarżący domaga się ustalenia, że uzyskał pozytywną ocenę z egzaminu twierdząc, że skoro w przepisach ustawy deregulacyjnej ustawodawca nie wskazał wprost, na podstawie jakiego stanu prawnego Komisja II stopnia winna prowadzić postępowanie wszczęte przed wejściem w życie nowych regulacji ustawy Prawo o notariacie, to Komisja II stopnia winna zastosować zasadę bezpośredniego stosowania nowego prawa i rozpoznawać sprawę na podstawie nowych uregulowań, tj. przy ustalaniu wyniku egzaminu notarialnego skarżącego powinna wyeliminować ocenę z testu. Z powyższą interpretacją przepisów ustawy deregulacyjnej trudno się zgodzić bowiem nie uwzględnia ona faktu, że zmiany ustawowe dotyczą egzaminów przyszłych, które mają się odbyć w 2013 i 2014 roku, nie dotyczą zaś egzaminów, które już zostały przeprowadzone. Przedmiotowy egzamin odbył się w roku 2012 i jest zakończony w stosunku do wszystkich zdających w tym skarżącego, a zatem stan faktyczny objęty normą ww. cytowanego art. 30 ustawy deregulacyjnej nie odpowiada stanowi faktycznemu niniejszej sprawy. W konsekwencji wszelkie rozważania prawne na temat możliwości pominięcia w stosunku do skarżącego negatywnego wyniku testu pozostają bez wpływu na wynik sprawy. W szczególności nie można mówić w tym, że w ww. przepisach na skutek dokonanej zmiany istnieje "luka". którą to należy wypełnić w drodze wykładni stosując w stosunku do skarżącego przepisy nowe czyli de facto reguły obowiązujące w przyszłych egzaminach w roku 2013 i 2014. Tymczasem , jak już wyżej wspomniano egzamin, w którym uczestniczył skarżący miał miejsce w 2012 roku i stanowi czas przeszły dokonany. Wbrew argumentom skarżącego nie można w niniejszej sprawie uznać, że skoro toczy się postępowanie sądowoadministracyjne to zdarzenie prawne "trwa nadal". Zdarzenie prawne jakim był niewątpliwie egzamin notarialny, w którym uczestniczył skarżący zostało definitywnie zakończone w 2012 roku, zaś obecnie zdarzenie to podlega ocenie Komisji i Sądu w oparciu o przepisy wówczas obowiązujące. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Komisji , że ocena egzaminu przeprowadzonego w 2012 r., bez względu na moment jej dokonywania, musi uwzględniać wszystkie części egzaminu, w tym także zestaw pytań testowych. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do naruszenia zasady lex retro non agit czyli działania prawa wstecz. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 1/06): z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego pytań testowych Sąd podziela stanowisko Komisji, że pytanie te mieściły się w ustawowym zakresie dziedzin prawa określonym w art. 74 p.n. Natomiast rozważania dotyczące potrzeby sprawdzania wiedzy kandydata na notariusza w dziedzinach niezwiązanych ściśle z tym zawodem należy zaliczyć do postulatów na przyszłość skierowanych nie do Sądu, który musi stosować ustanowione prawo, lecz do ustawodawcy. Tym niemniej należy zauważyć, że tematyka zakwestionowanych pytań testowych była niezwykle różnorodna i przydatna dla przyszłego notariusza bowiem dotyczyła m.in.; zagadnień gruntowych (pytanie nr 22), ksiąg wieczystych (pytanie nr 27 i 30), kodeksu spółek handlowych (pytania nr 50, 52, 55), ustawy samorządowej (pytanie nr 57), prawa upadłościowego (pytanie nr 60), Konstytucji RP ( pytanie nr 64), p.p.s.a. (pytanie nr 74), ordynacji podatkowej i podatków (pytania nr 76 i 80), Unii Europejskiej (pytania nr 82,86,) prawa o notariacie (pytania nr 95 i 96). Niewątpliwie też do należytego wykonywania zawodu notariusza nie jest wystarczająca sama umiejętność wykonywania czynności notarialnych. Niezbędne jest również posiadanie szerokiej wiedzy prawniczej. Niezasadny jest także zarzut skarżącego co do zakresu kompetencji Komisji II stopnia do rozpoznania odwołania. Skarżący uważa, że Komisja II stopnia powinna rozpoznać sprawę bez względu na zakres odwołania. Natomiast zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r. wydanym w sprawie dotyczącej egzaminu notarialnego, postępowanie odwoławcze przed Komisją Odwoławczą jest postępowaniem szczególnym, którego zakres określa strona w odwołaniu. Komisja kontroluje tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez stronę i tylko pod kątem zarzutów podniesionych przez stronę. Nie jest to zatem drugoinstancyjne postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., tylko szczególne postępowanie odwoławcze, które ma na celu rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania, nie zaś skontrolowanie całego przebiegu egzaminu ani też ponowne sprawdzenie prac egzaminacyjnych.(sygn. akt II GSK 1421/10). Nie można w rozpoznawanej sprawie uznać, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na niezbadaniu przez organ w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych oraz prawnych, w tym niezbadaniu prawidłowości konstrukcji testowych pytań egzaminacyjnych oraz ich zgodności z celem przeprowadzania końcowego egzaminu notarialnego. Zdaniem Sądu Komisja II stopnia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odniosła się do tego zagadnienia stwierdzając, że jej zastrzeżenia dotyczą jedynie pytań o numerach 42, 44, 5 9, 84, 93 i 97, zaś pozostałe pytania są sformułowane poprawnie. Dlatego też , mając na względzie zakres badania Komisji II stopnia jako organu odwoławczego, brak szczegółowych rozważań niejako "z urzędu" odnośnie każdego bez wyjątku pytania testowego , w ocenie Sądu, nie jest uchybieniem proceduralnym. Ponadto skarżący nie sformułował pod adresem tych pytań żadnych konkretnych zarzutów. Reasumując Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wydania uchwały ustalającej negatywny wynik z egzaminu notarialnego. Rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób odpowiadający prawu. Organy te w żadnym stopniu nie dopuściły się zarzucanych w skardze naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego. Wobec niezasadności zarzutów skargi na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.