VI SA/Wa 3629/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej spółka, skarżąca), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. z dnia [...] marca 2014 r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną wydanej decyzji GIF przyjął art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4, art. 94a ust. 1 oraz 129b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej "Pf."), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "Kpa."). Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] października 2013 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny powiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki o nazwie "[...]" położonej w G. i jej działalności polegającej na uczestnictwie tej apteki w "Programie Pomocy Finansowej przy zakupie Leków i suplementów Diety" oraz nałożenia kary pieniężnej. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2014 r. wydana została o następującej treści, a mianowicie, [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny na podstawie: I. art. 105 § 1 Kpa., umarza postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania przedsiębiorcy – B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. prowadzącego reklamę apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w G. i jej działalności - polegającą na uczestnictwie apteki w "Programie Pomocy Finansowej przy zakupie leków i suplementów Diety", II. art. 129b ust. 1-2 i 4 Pf., art. 104 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kpa., nakłada karę pieniężną na przedsiębiorcę: B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. prowadzącego reklamę apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w G. i jej działalności - polegającą na uczestnictwie apteki w "Programie Pomocy Finansowej przy zakupie leków i suplementów Diety" w kwocie: 5000 zł (pięć tysięcy złotych), którą należy wpłacić na konto Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w W., PI. [...],[...] W., nr [...], w terminie 7 dni od dnia ustatecznienia się decyzji. Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Rozstrzygnięciu zarzuciła: - niewłaściwe zastosowanie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa., poprzez brak zebrania przez organ materiału dowodowego w sprawie, - błędną wykładnię art. 94a ust. 1 Pf., poprzez przyjęcie, że reklamą aptek jest jakakolwiek zachęta do zakupu produktów leczniczych, a także niezasadne przyjęcie, że orzecznictwo sądów administracyjnych definiujące zakaz reklamy aptek na gruncie poprzedniego brzmienia art. 94a § 1 Pf. definiuje również pojęcie reklamy aptek w obecnym stanie prawnym, - błędną wykładnię art. 94a ust. 1 Pf., poprzez brak uwzględnienia w procesie interpretacji tego przepisu reguł konstytucyjnych i wspólnotowych, które nakazują uważać za reklamę na gruncie art. 94a § 1 Pf. wyłącznie reklamę sensu stricto, - błędną wykładnię art. 94a ust. 1 Pf., poprzez przyjęcie, że Folder Informacyjny Fundacji [...] stanowi reklamę apteki w świetle ww. przepisu, - naruszenie art. 129b ust. 2 Pf., poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej. GIF decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zgadzając się ze stanowiskiem tego organu co do kwalifikacji, że uczestnictwo apteki w "Programie Pomocy Finansowej przy zakupie Leków i Suplementów Diety", realizowanego przez Fundację [...], stanowi reklamę apteki należącej do spółki. Jak stwierdził GIF, z zebranego materiału dowodowego wynika wprost, że apteka "[...]" brała udział w realizacji Programu Pomocy Finansowej o czym świadczą dystrybuowane foldery reklamowe dotyczące ww. programu. GIF, odnosząc się do podpisanej przez spółkę z [...] Sp. z o.o. umowy pośrednictwa, wskazał, że dopłata w ramach Programu Pomocy Finansowej jest skierowana do klientów apteki a beneficjentem pomocy finansowej są wyłącznie klienci aptek sieci [...]. Nadto podał, że powyższa dopłata bez względu na swoją nazwę jest niczym innym jak zachętą, skierowaną do potencjalnego klienta, aby skorzystał z usług konkretnej apteki. GIF, wskazując na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II CSK 289/07, nadmienił, że powszechnie przyjmuje się, że reklamą są wszelkie formy przekazu, w tym także takie, które nie zawierając w sobie elementów ocennych ani zachęcających do zakupu, mogą jednak zostać przyjęte przez ich odbiorców jako zachęta do kupna. Sąd Najwyższy we wskazanym powyżej wyroku doprecyzował, że przy rozróżnieniu informacji od reklamy trzeba mieć na względzie, że podstawowym wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez podmioty, do których jest kierowany. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru - taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Nadto GIF podkreślił, że orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie reklamy aptek wydane pod rządami ustawy - Prawo farmaceutyczne w brzmieniu obowiązującym przed [...] stycznia 2012 r. i po wprowadzeniu całkowitego zakazu reklamy aptek obowiązującego obecnie, reprezentuje jednolitą linię orzeczniczą, która w sposób jednoznaczny wskazuje, że za reklamę należy uznać wszelkie działania mające na celu zachęcenie potencjalnego klienta (pacjenta) do skorzystania z usług konkretnej apteki. GIF stwierdził także prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie umorzenia postępowania w przedmiocie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki należącej do spółki, ponieważ zgodnie z art. 105 Kpa., gdy postępowanie administracyjne stanie się bezprzedmiotowe wówczas organ wydaje decyzję o umorzeniu takiego postępowania. GIF wskazał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż spółka zakończyła prowadzenie niedozwolonej reklamy aptek przed wydaniem decyzji organu I instancji. Co do bezzasadności zarzutów spółki skoncentrowanych wokół naruszenia przez organ przepisów postępowania, GIF wskazał między innymi, że zasady współpracy pomiędzy spółką a Fundacją [...] wynikały z przedłożonych do akt sprawy dokumentów. Jednakże ze względu na to, że spółka w odwołaniu podniosła zarzut braku zebrania przez organ I instancji materiału dowodowego, organ II instancji pismem z dnia [...] lipca 2014 r. umożliwił jej przekazanie dowodów mających albo potwierdzić, albo zaprzeczyć faktom ustalonym przez organ I instancji w zakresie prowadzonej działalności reklamowej w aptece należącej do spółki. Przy czym, jak podkreślił GIF, spółka nie wyraziła chęci współpracy w ustaleniu, w jej mniemaniu, prawidłowego stanu faktycznego i powołała się na rzekome przekroczenie uprawnień organu odwoławczego. GIF, odnosząc się do zarzutu spółki co do błędnej wykładni art. 94a ust. 1 Pf., wskazał, że przepis ten wprowadza całkowity zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych. Organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej zostały umocowane prawem do nadzorowania przestrzegania tego zakazu i poza obszarem ich działania jest analizowanie zarówno konstytucyjności, jak i ratio legis wprowadzenia zakazu określonego w art. 94a ust. 1 Pf. Nadto GIF wskazał, że działalność spółki była prowadzona od [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] października 2012 r., co wynika wyłącznie z jej oświadczenia zawartego w piśmie z dnia [...] października 2012 r. W tym kontekście GIF podzielił zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 129b ust. 1 i ust. 2 Pf., uznając, że nałożona kara będzie stanowiła wystarczającą motywację do niepodejmowania przez spółkę zabronionej reklamy prowadzonych przez nią aptek. Od powyższej decyzji GIF skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji GIF z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 80 Kpa., przez przyjęcie, że apteka "[...]" brała udział w Programie Pomocy Finansowej, podczas gdy organ nie zgromadził materiału dowodowego wystarczającego do wykazania, że apteka ta rzeczywiście brała udział w Programie; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 Kpa., poprzez zaniechanie zarówno przez organ I, jak i II instancji podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez: - zaniechanie ustalenia rzeczywistego czasookresu przypisanej stronie działalności, - zaniechanie ustalenia zasad prowadzenia przypisanej stronie działalności, - zaniechanie ustalenia, czy folder informacyjny był kolportowany na terenie miasta, w którym zlokalizowana jest apteka, pomimo że sam organ II Instancji, w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., uznał wskazane okoliczności za istotne, by następnie odstąpić od ich wyjaśnienia; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 Kpa., przez przyjęcie, że bierność strony w zakresie gromadzenia materiału dowodowego może stanowić podstawę do zaniechania wyjaśnienia sprawy w sposób wnikliwy, wyczerpujący i zgodny z zasadą prawdy materialnej, podczas gdy tego rodzaju rozumowanie jest bezwzględnie niedopuszczalne w odniesieniu do postępowań, w których stosowane są normy o charakterze represyjnym; 4. niewłaściwe zastosowanie art. 80 Kpa., polegające na dokonaniu oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami logicznego myślenia, poprzez przyjęcie, że: a) treść oświadczenia strony, zgodnie z którym "obecna edycja Programu Pomocy Finansowej rozpoczęła się [...] stycznia 2012 roku" przesądza, że z tym dniem apteka w G. rozpoczęła udział w Programie, podczas gdy prawidłowa ocena dowodu w postaci oświadczenia strony jednoznacznie wskazuje, iż data ta stanowi początek realizacji Programu przez Fundację, nie zaś początek realizacji jego założeń przez ww. aptekę, b) złożenie przez stronę pisma datowanego na dzień [...] października 2012 r., w którym strona wniosła o umorzenia postępowania w związku z tym, iż "nienależnie od oceny prawnej aktywności będącej przedmiotem postępowania – działalność ta nie już prowadzona" przesądza, iż apteka brała udział w tym Programie i miało to miejsce aż do daty złożenia przez stronę wskazanego oświadczenia, podczas gdy z tego oświadczenia okoliczności takie nie wynikają, zaś tego rodzaju rozumowanie stanowi w istocie niedozwolone domniemanie faktyczne dokonane na niekorzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2014 r. Zgodnie z art. 107 § 1 Kpa. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Uzasadnienie jest zatem obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, przy czym z treści ww. przepisu wynika, że jest to element decyzji równouprawniony z jej osnową (tak zob. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 114/12, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze treść art. 107 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji nie może zastąpić jej rozstrzygnięcia. Sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. W powoływanym wielokrotnie w orzecznictwie wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96 - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcia decyzji nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (LEX nr 48694). Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Ma to szczególne znaczenie w decyzjach, których wykonanie może przebiegać z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji naruszył powyższe zasady, gdyż z osnowy decyzji nie wynika rozstrzygnięcie jakie w sprawie zapadło, rozstrzygnięcie można wywnioskować dopiero z treści uzasadnienia decyzji organu zarówno I jak i II instancji. Osnowa decyzji organu I instancji wynika jedynie z pkt 1, że organ umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania przedsiębiorcy, jednak nie wiadomo co organ miał nakazać przedsiębiorcy, zaś w pkt II osnowy decyzji organ "nakłada karę pieniężną na przedsiębiorcę: B. sp. z o.o. z siedzibą w. W. prowadzącego reklamę apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" w G., ul. [...] i jej działalności - polegającą na uczestnictwie apteki w "Programie Pomocy Finansowej przy zakupie leków i suplementów Diety" w kwocie: 5000 zł (pięć tysięcy złotych)". Z tak sformułowanego rozstrzygnięcia również wprost nie wynika za co przedsiębiorca został ukarany, można wnioskować, że za niedozwoloną reklamę apteki. Zdaniem Sądu decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Przy czym rozstrzygnięcie zwane osnową decyzji powinno być jednoznaczne, jasne, pełne i nie nasuwające wątpliwości co do jego zakresu. Osnowa decyzji musi być tak sformułowana, aby z niej wyraźnie wynikało, jakie obowiązki i za co zostały na stronę nałożone oraz w jakim zakresie organ umorzył postępowanie. Rozstrzygnięcie nie może być w ocenie Sądu uzupełnione uzasadnieniem decyzji. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że wyżej omówionej wady decyzji w zakresie naruszenia art. 107 § 1 Kpa. nie dostrzegł. Sąd uchylił jedynie decyzję zaskarżoną organu II instancji, gdyż materiał w sprawie został zgromadzony w sposób prawidłowy, tak więc organ II instancji rozpatrując ponownie sprawę uchyli decyzję organu I instancji i orzeknie co do istoty sprawy formułując w sposób prawidłowy osnowę decyzji. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.