VI SA/Wa 3646/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku C. M., na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414).utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia GITD podał, że w dniu [...] maja 2013 r., około godz. 11:55 w W., inspektor inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej autobus marki [...]o numerze rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego autobusu wynosiła 3,5 t. Podkreślił, że w toku kontroli ujawniono, że kierujący pojazdem nie uiścił opłaty za przejazd po płatnym odcinku drogi w dniu [...] maja 2013 r. o godz. 11:01 na drodze ekspresowej [...] na odcinku R. (z obwodnicą R.) – W. (z obwodnicą W.). Wyniki kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Zaznaczył, że stwierdzone naruszenie zostało zarejestrowane przez bramownicę o numerze [...]. Odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 12 lit. e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. GITD rozpoznając ponownie niniejszą sprawę uzupełnił materiał dowodowy sprawy o wyjaśnienia K. Sp. z o.o. - podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat działającego w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczące kontrolowanego przejazdu. Z informacji pozyskanych od operatora systemu wynika, że: - opłata elektroniczna za przejazd pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] po wskazanym odcinku drogi w dniu [...] maja 2013 r. nie została uiszczona; - stan salda konta użytkownika wynosił 0 zł; - konto zostało doładowane w dniu [...] maja 2013 r. o godz. 12:29; - umowa zawarta z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty po dokonaniu przejazdu. Na poparcie swoich twierdzeń operator systemu przedłożył zestawienie opłat uiszczonych i nieuiszczonych oraz dokumentację fotograficzną. Następnie GITD przytoczył treść przepisów prawa regulujących zasady funkcjonowania elektronicznego systemu poboru opłat, określających obowiązki spoczywające na korzystających z dróg krajowych lub ich odcinków w ramach realizacji tego systemu oraz sankcjonujących ich naruszenie. W ocenie GITD zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. GITD stwierdził, że z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., opłata za kontrolowany przejazd nie została uiszczona, a strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba, która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym podczas spornego przejazdu, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. W ocenie GITD podnoszone przez stronę okoliczności nie mogą stanowić podstawy do umorzenia niniejszego postępowania administracyjnego. Wskazał, że ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Oznacza to zdaniem organu, że powody dla których opłata ta nie została uiszczona są irrelewantne z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej za zaistniały delikt. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów u.d.p. jak dalej organ wywodził są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń, a wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Ponadto GITD omówił regulacje dotyczące procedury wnoszenia i rozliczania opłaty elektronicznej znajdujące się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. z 2011 r. nr 91 poz. 524). Stwierdził, że uzupełnienie środków na koncie Viatoll po dokonaniu przejazdu, za który powinna zostać uiszczona opłata elektroniczna, nie konwaliduje stwierdzonego podczas kontroli naruszenia. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – GITD na wstępie wyjaśnił, że decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków związanych z uiszczaniem opłat elektronicznych mają charakter decyzji związanych, w tym znaczeniu, że organ, rozstrzygając sprawę, nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. GITD podkreślił, że obowiązek udzielania pełnej informacji stronom spoczywa na organie administracji w granicach określonych w art. 9 zd. 1 K.p.a., tj. wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania. Wyjasnił, że granice tego obowiązku wyznaczają równocześnie granice uprawnień stron do żądania udzielenia wspomnianej informacji. W ocenie organu z akt sprawy wynika, że strona została poinformowana o wszystkich istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie dla prawnej odpowiedzialności. Wskazując na przepis art. 13 k ust. 1 i 2 u.d.p. GITD podniósł, że odpowiedzialność administracyjną za nieuiszczenie opłaty elektronicznej zawsze będzie ponosił kierujący pojazdem samochodowym, którym jest osoba fizyczna. Ponadto GITD stwierdził, że niewypełnienie obowiązków przez operatora systemu co do prawidłowego informowania o braku środków na koncie nie jest podstawą do umorzenia niniejszego postępowania. Jednakże strona może wystąpić jak organ wywodził z powództwem cywilnym przeciwko K. Sp. z o.o. jeśli ta ostatnia nie realizuje zawartej umowy. GITD wskazując na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej podniósł, że dopuszczalne jest przeprowadzanie kontroli stacjonarnej oraz kontroli mobilnej, celem sprawdzenia prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Ponadto omówił na czym polegają oba rodzaje tej kontroli. Jednocześnie wyjaśnił zasady funkcjonowania systemu elektronicznego poboru opłat oraz pobierania przez bramownice lub mobilne jednostki kontrolne danych o pojeździe oraz nawiązywania łączności między bramownicą lub mobilną jednostką kontrolną, a jednostką pokładową viaBOX zainstalowaną w pojeździe. GITD wskazał także, że umocowanie do sporządzenia protokołu kontroli przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego wynika z przepisu art. 131 ust. 2 u.d.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Dodał, że protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. W konkluzji swoich rozważań GITD stwierdził, że niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. skutkowało nałożeniem na stronę kary pieniężną w wysokości 3000 zł, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. M., dalej jako skarżący, wniósł o uchylenie decyzji i anulowanie opłaty w całości ustalając, że skarżący nie jest obowiązany do jej uiszczenia Podniósł zarzuty: - błędnego ustalenia stanu faktycznego polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że to kierujący, a nie właściciel pojazdu jest odpowiedzialny za uiszczenie opłat drogowych w sytuacji, gdy urządzenie nie wskazywało braku środków do przejazdu drogami płatnymi w rozumieniu u.d.p. oraz nieustaleniu, czy droga publiczna, którą poruszał się skarżący była właściwie oznakowana, tak by można było podjąć decyzję o konieczności uiszczenia opłat; - naruszenia prawa materialnego tj: art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 1 i ust. 6 u.d.p. w związku z § 2 ust. 2 i pkt 6 załącznika nr 2 rozporządzenia RM z 22 marca 2011 r. poprzez ich błędną wykładnię, a mianowicie poprzez przyjęcie, że przepisy te stanowią wyłączną podstawę prawną kreującą i konkretyzującą obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze nr [...] na odcinku R. – W. podczas gdy o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną decyduje również oznakowanie drogi tabliczką do znaków drogowych T-34 określoną § 65 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. 2002 r. Nr 170 poz. 1393 ze zm.); § 65 ust. 3 rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych w związku z pkt 6.3.7.9. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. 2003 r. nr 220 poz. 2181 ze zm.) przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, gdy o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną decyduje również oznakowanie drogi tabliczką do znaków drogowych T-34, która konkretyzuje i kreuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 1 i ust. 6 u.d.p.; art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. nr 108 poz. 908 ze zm.) w związku z § 65 ust. 3 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych poprzez ich błędną wykładnię, a mianowicie poprzez przyjęcie, ze tabliczka T-34 do znaków drogowych ma charakter tylko znaku informacyjnego, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że tabliczka ta pełni również funkcję znaku zakazu. Rozwijając w uzasadnieniu skargi zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. zawiera wyliczenie numerów odcinków dróg krajowych, na których pobiera się opłatę elektroniczną. Jego zdaniem, ustalenie - na podstawie tych przepisów - na których odcinkach dróg pobierana jest opłata elektroniczna jest możliwe tylko pod warunkiem szczegółowej znajomości sieci dróg krajowych wraz z ich numeracją i dokładnym przebiegiem. Skarżący zaznaczył, że łączna długość dróg krajowych w Polsce wynosi około 18 578 km, co oznacza, że korzystający z drogi nie jest w stanie opanować znajomości wszystkich odcinków dróg, na których pobiera się opłatę elektroniczną. W jego ocenie z tego powodu, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach wprowadzono tabliczki T-34, mające uprzedzać kierujących pojazdami o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd danym odcinkiem drogi. Skarżący stanął na stanowisku, że wprowadzenie tego znaku byłoby niecelowe, jeśliby przyjąć, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną rozstrzygają wyłącznie przepisy u.d.p. i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy z pominięciem dyrektyw płynących ze znaków drogowych. Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, że brak tabliczki T-34 na znaku E-15a na drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. powoduje, że po stronie korzystającego z takiej drogi nie konkretyzuje się obowiązek uiszczenia opłaty i dlatego nie można wymierzyć mu kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych (udp), jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary. W ocenie Sądu odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia. Wynika to z następujących powodów: W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm., za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ha ust. 6 udp w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane ww. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia. Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych - Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm. wydane na podstawie art. 7 ust. 2 prd określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prd, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E – 15d lub innej drogi krajowej E – 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12 (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12) przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)". Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 udp funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12). ( tak tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 VI SA/Wa 2142/13). W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Uznał bowiem co do zasady za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego – jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (udp) i ustawy Prawo o ruchu drogowym (prd). Aczkolwiek skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego pojazd (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna. W myśl powyższego bowiem, organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną. Kwestia ta (oznakowania drogi) nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak jest ustaleń na temat oznakowania drogi. W decyzji drugoinstancyjnej też nie wypowiedziano się czy ww. odcinek drogi był oznakowany jako płatny, wskazano natomiast na jego wyszczególnienie w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r., akcentując obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej, przy jednoczesnym wyrażeniu stanowiska, że o kategorii drogi (jako płatnej) rozstrzygają przepisy udp i rozporządzeń wykonawczych. Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ppsa (Dz. U. 2012.270 j.t. ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 250 ppsa.