VI SA/Wa 366/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi "B." S.A. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [..] września 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz "B." S.A. z siedzibą w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. przyznał od dnia 1 października 2005 r. status zakładu pracy chronionej pracodawcy prowadzącemu "B." Spółkę Akcyjną z siedzibą przy ul. [...] S., prowadzącemu również działalność przy ul. [...] S. Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2006 r. "B." S.A. z siedzibą w S., dalej zwana skarżącą, wystąpiła do Wojewody o zmianę ww. decyzji z dnia [...] września 2005 r. o "stwierdzenie spełniania warunków i obowiązków określonych dla zakładu pracy chronionej przez pracodawcę "B." Spółka Akcyjna Oddział B. w S. łącznie z Oddziałem w S.". Skarżąca wskazała, iż wniosek jest następstwem zmian organizacyjnych w spółce polegających na wyodrębnieniu w strukturze spółki Oddziału B. w S.. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych postanowił w sentencji decyzji z dnia [...] września 2005 r. treść w brzmieniu ""B." Spółkę Akcyjną z siedzibą: [...] S., [...], prowadzący również działalność: [...] S., [...]" zastąpić treścią: ""B." Spółka Akcyjna Oddział B. w S. z siedzibą: [...] S., ul. [...], prowadzący również działalność: "B." Spółka Akcyjna Oddział w S., [...] S., ul. [...]". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Polityki Społecznej, powołując się na art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 28 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz z dnia [...] marca 2006 r. Jednocześnie wezwano skarżącą do przedłożenia dokumentacji dotyczącej zakładów pracy w T. i O., tj. decyzji Państwowej Inspekcji Pracy stwierdzającej, że obiekty i pomieszczenia użytkowane przez powyższe zakłady pracy odpowiadają warunkom określonym w art. 28 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, oraz informacji o stanie zatrudnienia za miesiące sierpień i wrzesień 2005 r., uwzględniającej zatrudnienie również w oddziałach w O. i T.. Skarżąca w piśmie z dnia 10 lipca 2006 r. zakwestionowała wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz z dnia [...] marca 2006 r. oraz badanie kwestii spełnienia przez obiekty i pomieszczenia użytkowane przez spółkę w T. oraz O. warunków do prowadzenia zakładu pracy chronionej. Skarżąca wskazała, iż status zakładu pracy chronionej został nadany nie całej spółce, lecz jedynie jej wyodrębnionej jednostce organizacyjnej z lokalizacją w S. i S., która spełniała wszelkie wymagania i warunki do uzyskania statusu zakładu pracy chronionej. W jej ocenie przepisy prawa dopuszczają możliwość przyznania statusu zakładu pracy chronionej wydzielonej jednostce organizacyjnej osoby prawnej, o ile jest ona samodzielnym pracodawcą. Postępowanie powyższe zakończyło się wydaniem przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w dniu [...] września 2007 r. decyzji nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] września 2005 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Organ powołał się na art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2, art. 28 k.p.a., art. 28 i 39 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz art. 3 Kodeksu pracy. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzje z dnia [...] września 2005 r. oraz z dnia [...] marca 2006 r. wydane zostały bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 28 i 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Ponadto organ wskazał, iż odziały skarżącej w T. oraz w O. nie są odrębnymi pracodawcami oraz że nie były wzięte pod uwagę przez Wojewodę w toku prowadzonego przez niego postępowania, w związku z czym nie można było ustalić, czy skarżąca spełniała przesłanki wskazane w art. 28 przedmiotowej ustawy. Odnosząc się do decyzji z dnia [...] marca 2006 r., organ wskazał, iż wydana została bez podstawy prawnej, albowiem jeżeli "B." Spółka Akcyjna Oddział B. w S. jest odrębnym i samodzielnym pracodawcą, to sam powinien złożyć wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., natomiast wniosek został złożony przez "B." S.A. z siedzibą w S.. Pismem z dnia 4 października 2007 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] września 2005 r. [...] oraz z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 16 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] września 2005 r. oraz [...] marca 2006 r., w sytuacji gdy decyzje te nie naruszały prawa, w szczególności nie naruszały prawa w stopniu rażącym, - naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 3 Kodeksu pracy poprzez błędne ustalenie, że Oddział E. w T. oraz Oddział H. w O. nie był samodzielnymi pracodawcami w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, - naruszenie art. 16 § 1 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez wzruszenie decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy nie występowały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, co w sposób oczywisty narusza wyrażoną w k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II GSK399/06. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] organ, na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., oddalił ww. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2007 r. Organ wskazał, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej w dniu [...] września 2007 r. wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] września 2005 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], tymczasem strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. W ocenie organu, z uwagi na fakt, iż decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] nie była przedmiotem decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2007 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należało oddalić jako bezprzedmiotowy, bowiem nie dotyczy on decyzji Wojewody, których nieważność stwierdził Minister Pracy i Polityki Społecznej. Podniesiono, iż nie można przyjąć, iż zaszła tu oczywista pomyłka, bowiem inna jest zarówno data wydania decyzji przez Wojewodę jak i jej numer, a ponadto decyzja Wojewody z [...] marca 2006 r. nr [...] została wymieniona dwukrotnie w sentencji wniosku oraz dwukrotnie w treści uzasadnienia. Na powyższą decyzję "B." S.A. z siedzibą w S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając jej: 1. naruszenie art. 128 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 63 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera wszystkich elementów pozwalających na jego rozpatrzenie, a przede wszystkim nie określa zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że wskazuje jej autora, datę wydania i numer, co już wystarczająco identyfikuje decyzję, a ponadto przywołuje także podstawę wydania zaskarżonej decyzji i polemizuje z argumentacją zawartą w jej uzasadnieniu; 2. naruszenie art. 64 oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez brak podjęcia jakichkolwiek działań w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do zakresu i treści wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz rozstrzygnięcie w sposób arbitralny na niekorzyść skarżącej; 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo tego, że organ odwoławczy dysponował wiedzą, że w dniu [...] września 2007 r. nie wydał dwóch decyzji o tym samym oznaczeniu, jak również, że Wojewoda nie wydał wobec skarżącej decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], której stwierdzenie nieważności orzekł Minister, a z czym mogłaby się nie zgadzać skarżąca, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy; 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 15, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bez rozpoznania i rozpatrzenia zarzutów i argumentów zawartych we wniosku skarżącej, ewentualnie naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie istnieje i nie mogła zostać zaskarżona, - naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której sentencja pozostaje w rażącej sprzeczności z uzasadnieniem, - naruszenie art. 138 § 1 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy w wyniku błędnego przyjęcia, że pomyłka skarżącej nie miała charakteru oczywistej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Ponadto organ nie podzielił argumentu skargi dotyczącego braku podjęcia jakichkolwiek działań w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do zakresu i treści wniosku skarżącej, albowiem nie można mu było zarzucić, że zawierał braki i wymagał ich usunięcia. Wniosek został wniesiony przez radcę prawnego, zawodowego pełnomocnika strony i organ rozpatrujący wniosek nie miał podstawy aby domniemać, że we wniosku został błędnie określony przedmiot postępowania. Organ nie zgodził się również z zarzutem, iż organ wiedział, ile decyzji wydał Wojewoda wobec skarżącej w danym dniu, gdyż nie badał tej kwestii, a odnosił się jedynie do wybranych decyzji Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać że podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2007 r. oddalająca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2006 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że decyzja Wojewody z dnia [...] września 2005 r. oraz decyzja zmieniająca z dnia [...] marca 2006 r. rażąco naruszały prawo. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. określa, kiedy organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji. W punkcie 2 tego przepisu jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wskazano wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Poglądy doktryny i orzecznictwo NSA skłaniają się do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego tylko z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka, nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe (vide: wyrok WSA z dnia 21 lipca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 716/06). W orzecznictwie podkreśla się, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, iż rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu stronie skarżącej statusu zakładu pracy chronionej organ upatruje w pominięciu przez Wojewodę [...] wszystkich informacji o skarżącej spółce oraz braku udokumentowania przez spółkę spełniania wszystkich warunków przez oddziały, w których prowadzi działalność gospodarczą. Skarżąca spółka we wniosku nie wnosiła objęcia statusem zakładu pracy chronionej wszystkich posiadanych oddziałów. W ocenie Sądu wskazana powyżej przesłanka mająca uzasadnić stwierdzenie nieważności dwóch ostatecznych decyzji Wojewody [...] jest wadliwa. Strona skarżąca nie zgadzając się z wydaną decyzją zaskarżyła ją poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Rodzaje rozstrzygnięć merytorycznych, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte są w art. 138 k.p.a. Do postępowania odwoławczego w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prawidłowo określiła zaskarżoną decyzję natomiast błędnie wskazała datę i numer decyzji Wojewody. Błąd ten w żaden sposób nie uzasadniał oddalenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja jest niejednoznaczna; w sentencji organ wskazał, iż oddala wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy co sugeruje, iż organ wbrew obowiązkowi ciążącemu na organie odwoławczym nie rozpoznał i nie rozstrzygnął ponownie sprawy, jednocześnie wskazał, iż utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Stwierdzone uchybienia uzasadniają postawienie organowi w odniesieniu do zaskarżonej decyzji również zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 9, 63, 77 § 1, 107 § 3 i art. 138 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane wyżej argumenty, należało zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2007 r. uchylić na podstawie art. 145 § 1 lit. c) i a) p.p.s.a. ponieważ stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono stosownie do treści art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania obejmujących wpis, opłatę za pełnomocnictwo oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 163, poz.1349 ze zm.).