VI SA/Wa 37/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego A. S. kwotę 3013,30 (trzy tysiące trzynaście 30/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 506/08 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. S. (dalej zwanego skarżącym, stroną) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1948/07 w sprawie ze skargi strony na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego kwotę 2057 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Stan faktyczny sprawy przedstawił następująco: Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad orzekł o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości W. poprzez usunięcie wysypanej ziemi i gruzu z pasa drogowego, a także nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 17110 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w.w. pasie drogowym doszło do samowolnego wysypania ziemi i gruzu na skarpę drogi krajowej i podstawę nasypu na łącznej powierzchni 118 m2. Fakt zajęcia pasa drogowego przez stronę organ ustalił na podstawie przeprowadzonej z nim rozmowy jako właścicielem działki. Skarżący, mimo powiadomienia, nie wziął udziału w wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 4 czerwca 2007 r., a do dnia wydania decyzji nie przedłożył ani żadnych wyjaśnień, ani nie przywrócił pasa drogowego do stanu poprzedniego. Wobec tego organ nałożył na stronę karę pieniężną. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący stwierdził, że warunkiem zastosowania art. 36 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (teks jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.; dalej zwana udp) jest łączne zaistnienie dwóch przesłanek: zajęcia pasa drogowego oraz działania konkretnego podmiotu. W sprawie wprawdzie doszło do zajęcia pasa drogowego, ale na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, iż to on dokonał tego naruszenia. Za dowód taki nie można bowiem uznać notatki służbowej z dnia [...] marca 2007 r. zawierającej informację, że na podstawie rozmów z właścicielem działki ustalono, iż podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie jest skarżący. Ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego jest istotną dla sprawy okolicznością, a zatem z czynności tej winien być sporządzony protokół, a nie notatka służbowa. Pismo wszczynające postępowanie nie zawierało pouczenia o sposobach zminimalizowania ewentualnych niekorzystnych dla strony skutków utrzymania stanu sprzecznego z prawem. Natomiast pismo organu z dnia [...] czerwca 2007 r. informujące o przysługujących skarżącemu prawach nie zostało mu skutecznie doręczone, gdyż odebrał je ojciec skarżącego, którego nie można było uznać za domownika. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że notatka służbowa z dnia [...] marca 2007 r. została sporządzona przez pracownika organu i z udziałem właściciela działki nr [...], tj. skarżącego. Nie było potrzeby jej weryfikowania, bowiem sporządzający notatkę poinformował stronę o naruszeniu pasa drogowego i związanych z tym faktem sankcjach karnych, zaś skarżący nie przeczył wysypaniu ziemi i gruzu. W toku postępowania skarżący nie przedstawił żadnych wyjaśnień, ani informacji, nie podjął działań zmierzających do usunięcia ziemi i gruzu z zajętego niezgodnie z prawem pasa drogowego. Nie skorzystał także z prawa zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, mimo że zawiadomienie w tej sprawie zostało mu skutecznie doręczone, skoro odebrał je domownik - ojciec skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona podtrzymała zarzuty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła ponadto, że notatka służbowa z dnia [...] marca 2007 r. potwierdza jedynie fakt rozmowy pracownika organu ze skarżącym. Nie odnosi się natomiast do treści rozmowy, a zatem nie można na jej podstawie stwierdzić, czy skarżący potwierdził, czy też zaprzeczył naruszeniu pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] grudnia 2007 r. oddalił skargę wskazując, że fakt zajęcia pasa drogowego jest bezsporny. Strona nie zaprzeczyła, że w dniu [...] marca 2007 r. miała miejsce rozmowa, na okoliczność której sporządzono notatkę służbową, w czasie której ustalono, że pas drogowy został przez nią zajęty. Skarżący mając świadomość, że zostało przeciwko niemu wszczęte postępowanie w związku z zajęciem pasa drogi krajowej. Nie zaprzeczył, że to on wysypał gruz i ziemię w pasie drogowym, nie brał udziału w postępowaniu i nie wykazał, że postępowanie to zostało skierowane do niewłaściwej osoby. Dlatego Sąd I instancji ocenił, że bezzasadny jest zarzut nieustalenia przez organ podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Jego zdaniem, organ administracji podjął wszelkie możliwe czynności dla należytego wyjaśnienia sprawy i miał podstawy do przyjęcia, że to skarżący naruszył pas drogowy. Potwierdzeniem tego był fakt, że gruz i ziemia znajdowały się nie tylko w pasie drogowym, ale i na nieruchomości skarżącego przylegającej do pasa, zaś żaden właściciel nie tolerowałby bezprawnego zajęcia własnej nieruchomości. W jego ocenie, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania wskazuje, że skarżący został prawidłowo poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków w toczącym się postępowaniu, w szczególności o podstawie i wysokości nałożonej kary. Uznał, że organ administracji nie naruszył także art. 43 k.p.a. poprzez wadliwe doręczenie zawiadomienia o zakończeniu postępowania. Podpisanie odbioru pisma przez dorosłego domownika - ojca skarżącego jest jednoznaczne z przyjęciem, że osoba ta zobowiązała się doręczyć pismo adresatowi. Sąd zaznaczył, że zarówno skarżący, jak i jego ojciec zamieszkują pod tym samym adresem, w jednym gospodarstwie rodzinnym, mimo iż w dwóch różnych budynkach. Skarżący złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi mimo, iż postępowanie administracyjne naruszało art. 7, art. 10 § 1, art. 67, art. 72, art. 75, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą decyzji. Uwzględniając skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w uzasadnieniu, iż rozpoznanie sprawy nastąpiło w jej granicach i przy uwzględnieniu, że nie zachodzi nieważność postępowania. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na jednej tylko podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa procesowego. Uznał za oczywiste, że w sprawie dotyczącej nałożenia na konkretny podmiot obowiązku z art. 36 udp, tj. obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenia, przewidzianej w art. 40 ust. 12 udp, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, muszą być ustalone w sposób prawidłowy i niewątpliwy dwie okoliczności: 1/ samo zajęcie pasa drogowego i jego zakres oraz 2/ podmiot, który zajął pas drogowy. Postępowanie dowodowe, prowadzone zgodnie z regułami zawartymi w k.p.a., powinno doprowadzić do ustalenia obydwu wskazanych okoliczności. Nie jest wystarczające ustalenie, że pas drogowy został zajęty bez zezwolenia oraz określenie powierzchni zajętego pasa. Organ, dla nałożenia na konkretny podmiot obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego oraz kary pieniężnej, musi ustalić podmiot, który zajął pas drogowy bez zezwolenia, a ustalenia tego musi dokonać posługując się środkami dowodowymi zawartymi w k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności, (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 k.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie mogą być utrwalone wyłącznie przy pomocy notatki służbowej. Ustalenie podmiotu, który zajął pas drogowy jest okolicznością prawotwórczą, bowiem to z niej wynika obowiązek tego podmiotu przywrócenia pasa do stanu poprzedniego i zapłacenia kary. Notatka służbowa, podpisana przez pracownika organu, wskazująca osobę, która zajęła pas drogowy może być jedynie czynnością wstępną nadającą kierunek postępowaniu dowodowemu, ale nie może tego postępowania dowodowego zastąpić. Wskazał, że brak zaprzeczenia przez stronę stanowisku organu nie oznacza przyznania okoliczności i nie zastępuje dowodu z przesłuchania strony. Zasady przyznania faktów reguluje art. 75 § 2 k.p.a. i tylko tak przyznane fakty nie muszą być przedmiotem dowodzenia. Milczenie strony, co do treści dowodu z notatki służbowej nie oznacza jej akceptacji i nie świadczy, że okoliczność przedstawiona w notatce została udowodniona albo jest niesporna. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na gruncie sprawy niniejszej notatka służbowa z dnia [...] marca 2007 r., stanowiła jedyny dowód, na podstawie którego organ ustalił, że to skarżącego zajął pas drogowy bez zezwolenia w sytuacji, gdy mogła ona jedynie ukierunkować organ, co do zakresu postępowania dowodowego i środków dowodowych. Dysponując tą notatką, organ zobowiązany był przeprowadzić dalsze czynności dowodowe z wykorzystaniem przewidzianych przez k.p.a. środków dowodowych, a w szczególności dowodu z przesłuchania strony oraz w razie niejasności z przesłuchania ewentualnych świadków. Nie było natomiast uprawnione zaniechanie prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i czynienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych wyłącznie na podstawie notatki służbowej pracownika organu. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut kasacji naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 67 k.p.a., art. 72 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Polegało ono na zaakceptowaniu przez Sąd ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Powyższe uchybienie uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut wadliwego doręczenia spowodowanego naruszeniem art. 10 § 2 k.p.a. w związku z art. 43 k.p.a. Ocenił, że doręczenie powiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zaznajomienia się z materiałami postępowania zostało doręczone prawidłowo do rąk ojca skarżącego. Zamieszkiwał on pod tym samym adresem pocztowym, co strona i przyjął adresowaną do syna korespondencję. Ocenił, że ojciec adresata zamieszkujący na wsi, w tym samym siedlisku, choć w innym budynku, który podjął się oddania pisma adresatowi, mieści się w pojęciu dorosłego domownika, któremu można doręczyć zastępczo pismo przeznaczone dla adresata, bez umieszczania powiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej. Przy bliskości pokrewieństwa, zamieszkiwanie przez ojca i syna w jednym siedlisku sprawia, że są oni wzajemnie dla siebie domownikami, a nie tylko sąsiadami, nawet jeżeli mieszkają w dwóch oddzielnych budynkach. Nietrafność zarzutu wadliwości doręczenia powiadomienia o zakończeniu postępowania nie wpływa na konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku z powodu zasadności zarzutu dotyczącego postępowania dowodowego. W wytycznych, wskazując na powyższe uwagi, polecił Sądowi I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, dokonanie w sposób właściwy prowadzonego przez organ postępowania dowodowego i poczynionych w jego wyniku ustaleń. Wskazał na konieczność uwzględnienia, że zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów, a milczenie strony nie zwalnia organu z udowodnienia faktów mających znaczenie prawotwórcze. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. rozpoznając sprawę ponownie, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W sprawie dotyczącej nałożenia na konkretny podmiot obowiązku z art. 36 udp, tj. obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenia, przewidzianej w art. 40 ust. 12 udp, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, muszą być ustalone w sposób prawidłowy i niewątpliwy dwie okoliczności: samo zajęcie pasa drogowego i jego zakres oraz podmiot, który zajął pas drogowy. Postępowanie dowodowe, prowadzone zgodnie z regułami zawartymi w k.p.a., powinno doprowadzić do ustalenia obydwu wskazanych okoliczności. Innymi słowy, nie wystarczy ustalenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i określenie powierzchni zajętego pasa, bowiem dla nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego i kary pieniężnej, organ musi ustalić – w sposób nie budzący wątpliwości - podmiot, który zajął pas drogowy bez zezwolenia. Ustalenia tego musi dokonać posługując się środkami dowodowymi zawartymi w k.p.a., jakie są przewidziane dla okoliczności istotnych w sprawie. Innymi słowy, czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie mogą być utrwalone wyłącznie przy pomocy notatki służbowej, która to forma jest przeznaczona dla czynności mniej istotnych, zgodnie z art. 72 k.p.a. Notatka służbowa, podpisana przez pracownika organu, wskazująca osobę, która zajęła pas drogowy może być jedynie czynnością wstępną nadającą kierunek postępowaniu dowodowemu co do zakresu środków dowodowych, ale nie może postępowania dowodowego zastąpić. Zgodnie z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ustalenie podmiotu, który zajął pas drogowy jest okolicznością prawotwórczą, bowiem to z niej wynika obowiązek tego podmiotu przywrócenia pasa do stanu poprzedniego i zapłacenia kary. Zasady przyznania faktów reguluje art. 75 § 2 k.p.a. i tylko tak przyznane fakty nie muszą być przedmiotem dowodzenia. Zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów. Brak zaprzeczenia przez stronę stanowisku organu nie oznacza przyznania okoliczności i nie zastępuje dowodu z przesłuchania strony. Tym samym, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, dysponując notatką z 28 marca 2007 r., organ przeprowadzi w sposób właściwy postępowanie dowodowe i poczyni w jego wyniku ustalenia, z wykorzystaniem przewidzianych przez k.p.a. środków dowodowych, a w szczególności dowodu z przesłuchania strony oraz w razie niejasności z przesłuchania ewentualnych świadków. Wobec wadliwego dokonania ustaleń faktycznych, w oparciu o dowolne ustalenia, czyli przeprowadzenia postępowania dowodowego z naruszeniem art. 67 k.p.a., art. 72 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. W świetle powyższych argumentów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił obie zaskarżone decyzje, na mocy art. 152 orzekł o wstrzymaniu ich wykonalności ich jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądził kwotę 3013,30 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na sumę tę składa się kwota 613,30 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz na podstawie § 14 ust. 2 lit. a) w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zmianami) kwota 2400,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.