VI SA/Wa 371/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2009 r. sprawy ze skargi U. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. w zakresie nałożonej kary pieniężnej 3000 (trzy tysiące) złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu; 2. stwierdza, że decyzje o których mowa w pkt 1 w uchylonej części nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej U. T. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]: 1. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w części dotyczącej nałożonej na U. T. (dalej jako skarżąca) kary pieniężnej w wysokości 500 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, 2. utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji w mocy w części dotyczącej nałożonej kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych, z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 20 maja 2008 r. na drodze wojewódzkiej nr [...], odcinek C. – H., inspektor transportu drogowego dokonał kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...], którym kierował T. M. Pojazdem był wykonywany krajowy transport drogowy osób przez P. U. T. W toku czynności kontrolnych organ ustalił, że w dniach 22 kwietnia – 20 maja 2008 r. kierowca prowadził pojazdy wykonując przewozy regularne na liniach komunikacyjnych o długości do 50 km i za ten okres nie okazał wykresówek z tachografu, ani zaświadczenia wskazującego przyczynę nieposiadania wykresówek. W ocenie organu, powyższe działanie naruszyło art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.). W oparciu o stwierdzone naruszenie, organ nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 500 złotych za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Podczas przedmiotowej kontroli oraz przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił również, że wykonujący przewóz naruszył warunki określone w zezwoleniu nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób-przewozy regularne na linii komunikacyjnej C. – B. – C. przez L. Przeprowadzona kontrola miała miejsce na odcinku drogi między C. a H. Tak więc w ocenie organu, kierujący kontrolowanym pojazdem i przewożący w chwili kontroli 15 pasażerów wyjechał poza obręb objęty w przedstawionym do kontroli zezwoleniu. Jednocześnie, jak ustalił organ, obręb ten nie został również objęty w zezwoleniu nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób-przewozy regularne na linii komunikacyjnej O. – H. - O. W toku postępowania organ nie dał wiary wyjaśnieniom strony skarżącej i stwierdził, że z uwagi na miejsce i czas kontroli, kontrolowany przewóz był wykonywany na podstawie zezwolenia nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób-przewozy regularne na linii komunikacyjnej C. – B. – C. przez L., jednak z naruszeniem określonych w nim warunków. W ocenie organu, zgodnie z okazanym do kontroli rozkładem jazdy na linię C. – B. – C. przez L., stanowiącym załącznik do w/w zezwolenia, pojazd wykonujący kurs z B., w C. jest o godz. 7.20, a w C. – K. o godz. 7.25 i nie powinien być kontynuowany do H., gdyż na ten odcinek drogi, tj. C. – H. w tym przedziale czasowym przewoźnik nie posiada zezwolenia. Natomiast w oparciu o inne posiadane przez skarżącą zezwolenie nr [...] z dnia 14 grudnia 1998 r. wydanego przez Urząd Wojewódzki w E. na linię komunikacyjną O. – B., mogą być wykonywane dopiero od godz. 8.30, zgodnie z rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do w/w zezwolenia. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że w nazewnictwie administracyjnym nie funkcjonuje określenie C. – K., które zostało zawarte w rozkładzie jazdy na linii C. – B. – C. przez L. Dlatego też, w ocenie organu, niezrozumiałym jest fakt umieszczenia w rozkładzie jazdy przystanku o nazwie C. – K., gdzie godzina przyjazdu autobusu, tj. 7.25 jest tożsama z godziną odjazdu autobusu z przystanku o nazwie H. - K. Dlatego też, organ pierwszej instancji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, iż doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu, gdyż kierujący pojazdem wyjechał poza obręb linii komunikacyjnej określonej w zezwoleniu, które nie obejmowało swym zakresem odcinka drogi C. – H. W oparciu o powyższe nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3000 złotych. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił decyzji organu pierwszej instancji: 1. naruszenie art. 6 k.p.a. przez uznanie contra legem, że jakoby przewoźnik wykonuje przewozy pasażerskie niezgodnie z posiadanymi zezwoleniami; 2. błędne przypisanie naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, bowiem wylicza on enumeratywnie naruszenia, które podlegają karze pieniężnej, więc jego adresatem jest organ stosujący przepis, a nie jest przewoźnik; 3. sprzeczność istotnych ustaleń decyzji z treścią zebranych dowodów przez przyjęcie jakoby strona wykonywała jakiekolwiek przewozy bez zezwolenia albo wbrew rozkładom jazdy, skoordynowanym aktualnie przez Starostę Powiatowego w L. Uzupełniając swoje odwołanie, skarżący stwierdził, że wbrew stanowisku organu I instancji zawartym z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedmiotem rozważania w zakresie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty nie jest w istocie czas pracy kierowcy, lecz obowiązek posiadania przez kierowcę i okazania wykresówek lub zaświadczenia znajdujący podstawę w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 3821/85. Wobec tego organ I instancji w uzasadnieniu winien wykazać zasadność nałożenia tej konkretnej kary pieniężnej, a zatem przeprowadzić wykładnię prawną przepisów odnoszących się tylko do tego naruszenia nie pomijając ww. rozporządzenia. Według skarżącego obowiązek taki nie istniał w zakresie regularnych tras o przebiegu do 50 km. W kwestii nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej regularnej trasy przejazdu oraz wyznaczonych przystanków skarżący stwierdził, iż organ I instancji nie jest uprawniony do oceny racjonalności przyjętych prawomocnych rozstrzygnięć administracyjnych innych organów, lecz jest nimi związany. Według skarżącego organ I instancji nie dokonał pełnego zbadania sprawy, a przede wszystkim nie zapoznał się z treścią wskazanych zezwoleń skoro w uzasadnieniu nałożenia kary stwierdza, że przeprowadził kontrolę na odcinku między C. a H. Pominął bowiem odcinki ustalonych i zatwierdzonych tras przebiegu C. K. – C. i H. - H. Pozostaje zatem nie wyjaśnione, na jakim odcinku organ ustalił naruszenie ustalonej trasy i wyznaczonych przystanków. W ocenie skarżącego, organ I instancji nie ustalił dwóch istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, którą faktycznie trasę kontrolował, a w konsekwencji w oparciu o jakie zezwolenie, oraz jak wzajemnie położone są względem siebie przystanki H. – K. i C. - K. Jedynie bowiem trasa pomiędzy tymi przystankami mogłaby być przedmiotem zarzutów, a tego organ nie wykazał i obiektywnie wykazać nie może. Po dokładnej analizie rozkładu linii C. – B. i rozkładu linii O. – H. wyraźnie wynika, iż oba rozkłady jazdy, a zatem obie regularne linie mają wspólny przystanek leżący na granicy powiatów. Czas przyjazdu do przystanku C. – K. i odjazd z przystanku H. – K. jest dokładnie taki sam, co wyraźnie wskazuje, iż nie ma żadnej przerwy w wykonywaniu przewozu na trasie z B. do O. w oparciu o dwie linie regularne. Z punktu widzenia pierwszego rozkładu przystanek na granicy powiatów jest przystankiem C. – K., z punktu widzenia drugiego rozkładu jazdy jest przystankiem H. – K. Brak przy tym przeszkód, aby przystanek końcowy dla jednej linii był jednocześnie przystankiem początkowym dla drugiej bez względu na przyjęte nazewnictwo. W ocenie skarżącego, dla nałożenia kary musi istnieć natomiast wykonywanie transportu poza zezwoleniem, tj. poza ustaloną trasą lub poza ustalonymi przystankami. Natomiast przeprowadzona kontrola i postępowanie administracyjne nie wykazało występowania w sprawie naruszenia trasy objętej zezwoleniem i pomiędzy ustalonymi przystankami. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznał odwołanie i w zakresie nałożonej kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W zakresie tej części rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że organ I instancji błędnie przyjął, iż w dniu kontroli skarżący wykonywał transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Natomiast utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie. W tym też zakresie organ wskazał na okoliczności przeprowadzonej kontroli drogowej i uznał, że doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewozy regularne na linii komunikacyjnej C. – B. – C. przez L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powtórzył dowody i argumenty przemawiające za nałożeniem kary z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków w związku z czym, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny oraz dokonał prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wykonawczych w niniejszym zakresie. Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagał się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia. Skarżący w pełni powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji, w szczególności: 1. naruszenia lp. 2.2 ust. 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż doszło do wyczerpania przesłanek nałożenia kary pieniężnej, 2. niewyjaśnienie istoty sprawy poprzez zaniechanie zbadania rzeczywistego miejsca wykonywania kontroli i odniesienia go do posiadanych przez skarżącego prawomocnych zezwoleń na wykonywanie transportu drogowego wraz z rozkładami jazdy oraz oparcie rozstrzygnięcia na dowolnych rozważaniach organu związanych miejscem kontroli, bez rzeczywistego ustalenia tras przejazdu, przystanków i powiązania ich z miejscem wykonywania kontroli oraz zezwoleniem na przewóz osób na odcinku, na którym kontrola była rzeczywiście wykonywana, 3. naruszenie art. 110 k.p.a. przez podjęcie rozważań co do zasadności i celowości prawomocnego ustalenia w rozkładach jazdy konkretnych przystanków, a w braku ustaleń co do miejsc znajdowania się przystanków, przyjęcie tych ustaleń za niemożliwe, 4. zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności, zwłaszcza oględzin trasy przejazdu, przystanków co do których sporne są miejsca lokalizacji, zwłaszcza wobec stanowiska skarżącej i niedopuszczalnie ogólnikowo ustalonego miejsca kontroli. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji w części nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w całości podzielił zarzuty skarżącej podniesione w pkt 2, 3 i 4 skargi. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 107 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych z omawianą zasadą wiąże się kwestia rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. W przeciwieństwie do zasady obowiązującej w prawie cywilnym (art. 6 k.c.) regułą jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym (patrz wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1998 r., I SA/Gd 1675/96). Analiza sprawy dowodzi, iż organy obu instancji nie sprostały wymogom przewidzianym w art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim zaniechały zbadania rzeczywistego miejsca wykonywania kontroli i odniesienia go do posiadanych przez skarżącą zezwoleń na wykonywanie transportu drogowego wraz z rozkładem jazdy. Organy nie odniosły się należycie do ustaleń zawartych w protokole kontroli Nr [...] oraz do zeznań przesłuchanych w sprawie kierowcy i pasażerów. Z powyższego materiału wynika, iż w dniu kontroli był realizowany przejazd z B. do O. Wobec tego, że skarżąca nie posiada zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób na tej trasie należało rozważyć, czy transport w tym dniu odbywał się na podstawie trzech "zazębiających" się zezwoleń posiadanych przez stronę i zgodnie z rozkładem jazdy w nich przewidzianym. Ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem porównanie tras zwłaszcza w zezwoleniu Nr [...] i zezwoleniu Nr [...] i rozkładów jazdy doprowadzi organ do wniosku, iż wyjeżdżając z B. dworzec o godz. 6.40 autobus kontynuuje jazdę do C., w których jest o godz. 7.25 i trasa ta jest zgodna z zezwoleniem Nr [...] a następnie o tej samej godzinie wyjeżdża z przystanku H. i jedzie do O., w której jest o godz. 7.45 (zezwolenie Nr 2/2000). Z O. według trzeciego posiadanego przez stronę zezwolenia kontynuowana była jazda do O. Z rozkładów jazdy, stanowiących załączniki do zezwolenia Nr [...] i Nr [...] wynika, że przystanek C. – K. jest przystankiem wysuniętym dalej w stronę H. niż C. zaś H. – K. jest dalej niż H. wysunięty w stronę C. Skoro zaistniała sprzeczność co do przystanków między rozkładami jazdy a poczynionymi ustaleniami w Urzędzie Miasta w P. i Urzędzie Miasta O. (notatka służbowa z 17 lipca 2008 r.) należało przeprowadzić dowód z oględzin trasy przejazdu i przystanków, co do których sporne są miejsca lokalizacji przy udziale strony skarżącej stosownie do art. 79 k.p.a. Zbadanie powyższych okoliczności i odniesienie ich do miejsca rzeczywistej kontroli ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Jedynie bowiem, kierując się tylko rozkładami jazdy trasa pomiędzy C. a H. mogła by być zakwestionowana przez organy. Tymczasem nie poczyniły one dokładnych ustaleń, jak położone są między sobą w terenie oba te przystanki. W związku z powyższym nie można odmówić słuszności zarzutom skarżącej odnośnie braku wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Uchybienia organów w powyższym zakresie skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Stwierdzone uchybienia natury proceduralnej czynią przedwczesnym na obecnym etapie rozpatrywanie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.