VI SA/Wa 3712/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Asesor WSA Marek Maliński (spr.) Protokolant ref. Klaudia Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 stycznia 2024 r. nr KOA/6629/Dr/23 w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji zjazdu oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "Organ"), działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.: dalej "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania J. S. (dalej: "Skarżący", "Strona" lub "Wnioskodawca") od decyzji Zarządu Powiatu O. z dnia 17 listopada 2023 r. nr [...] odmawiającej uzgodnienia lokalizacji zjazdu indywidualnego do zabudowy mieszkaniowej z drogi powiatowej nr [...] - ul. B. w m. O.na terenie dz. nr ew. [...] z obr. [...] na dz. nr ew. [...] obr. [...] w m. O., gm. O.na czas nieokreślony, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 12 października 2023 r. Strona zwróciła się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego do zabudowy mieszkaniowej z drogi powiatowej nr [...] - ul. B. w m. O. na terenie dz. nr ew. [...] z obr. [...] na dz. nr ew. [...] obr. [...] w m. O., gm. O. na czas nieokreślony. Decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. nr [...] Zarząd Powiatu O., w imieniu którego działał Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych, odmówił uzgodnienia lokalizacji zjazdu indywidualnego do zabudowy mieszkaniowej z drogi powiatowej nr [...] - ul. B. w m. O. na terenie dz. nr ew. [...] z obr. [...] na dz. nr ew. [..] obr. [...] w m. O., gm. O. na czas nieokreślony, zgodnie z oznaczeniem na załączonej do akt sprawy mapie sytuacyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z pkt 6 ppkt 5 "Wytycznych projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach. Wzorce i standardy rekomendowane przez Ministra właściwego ds. transportu (WRD-33)" (dalej: "Wytyczne"), lokalizacja połączeń powinna uwzględniać ograniczenia dostępu do dróg, co wpływa na poprawę warunków ruchu i jego bezpieczeństwo, w przypadku dostępu do drogi klasy GP, G lub Z - ogranicza się (połączenie - zjazd, wyjazd i wjazd). Ponadto zaproponowana lokalizacja zjazdu znajduje się w obszarze skrzyżowania przez co nie jest możliwa obsługa komunikacyjno-drogowa na drodze publicznej zgodnie z obowiązującymi przepisami ze względu na bezpieczeństwo wszystkich użytkowników ruchu drogowego. Po rozpatrzeniu odwołania Strony, SKO w Warszawie – decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. – odmówił w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 29 ust. 4 u.d.p właściwy zarządca drogi może odmówić udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Konstrukcja art. 29 ust. 4 u.d.p. wskazuje niewątpliwie, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. W ramach uznania administracyjnego– zdaniem SKO - organ może zatem, ale nie musi wydać decyzji zgodnej z wnioskiem strony. Kolegium zaznaczyło przy tym, że uznaniowy charakter tego typu decyzji nie oznacza jednak, że wyboru rozstrzygnięcia (zezwalam na umieszczenie/nie zezwalam) organ może dokonać w sposób całkowicie dowolny. Rozstrzygnięcie tego typu wniosku musi – zdaniem SKO - zostać poprzedzone dogłębnym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności tych podnoszonych przez stronę, a w uzasadnieniu decyzji powinny być przedstawione motywy rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób wystarczający uzasadnił odmowę uzgodnienia lokalizacji wskazując dwie kwestie: pkt 6 ppkt 5 Wytycznych - lokalizacja połączeń powinna uwzględniać ograniczenia dostępu do dróg, co wpływa na poprawę warunków ruchu i jego bezpieczeństwo, w przypadku dostępu do drogi klasy GP, G lub Z - ogranicza się (połączenie - zjazd, wyjazd i wjazd) oraz § 55 ust. 2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518; dalej również: "rozporządzenie techniczne"). - zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu, zaś zaproponowana przez Stronę lokalizacja zjazdu znajduje się w obszarze skrzyżowania. Zdaniem SKO podniesione przez stronę argumenty w odwołaniu (m.in. konieczność usunięcia starego drzewostanu w przypadku lokalizacji zjazdu od strony przeciwnej) nie ma znaczenia dla pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż organy administracji publicznej rozpatrując sprawy dotyczące zezwoleń na zjazdy kierują się przepisami u.d.p. i rozporządzenia technicznego oraz pomocniczo Wytycznych, gdzie naczelną zasadą jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, a nie ochrona środowiska, czy wygoda strony. Pakt, że nieruchomość strony posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej - ul. K. i od tej strony możliwe jest zapewnienie do niej zjazdu jest – zdaniem Kolegium - w niniejszej sprawie decydujące. Pismem z dnia 7 listopada 2024 r. Strona wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie zarzucając organowi naruszenie art. 10 § 1-2, 79 , 80, 104 § 2, 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Skarżącego zaskarżona decyzja została mu doręczona po 9 miesiącach od jej wydania. Skarżący wskazał, że SKO nie odniosło się w zaskarżonej decyzji do pism Skarżącego z dnia 29 sierpnia 2024 r. oraz 3 września 2024 r., które ograniczyły pierwotny wniosek o zjazd zwykły (dwustronny) na wniosek o zjazd indywidualny prawoskręt. Skarżący poinformował, że do przedmiotowych pism dołączył plan sytuacyjny projektowanego przedsięwzięcia w skali 1:500. Na podstawie tak skonstruowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2025 r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji dodatkowo naruszenie art. 29 ust. 4 u.p.d. oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego oraz wskazał na brak dopuszczenia dowodu w postaci planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do zmodyfikowanego wniosku Skarżącego (zjazd z możliwością wyjazdu wyłącznie w prawą stronę). W piśmie procesowym Skarżący przedstawił argumenty za akceptacją przez właściwe organy zmodyfikowanego wniosku (zjazd indywidualny prawoskręt). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. W niniejszej sprawie organy odmówiły Skarżącemu uzgodnienia lokalizacji zjazdu indywidualnego do zabudowy mieszkaniowej z drogi powiatowej nr [...] - ul. B. w m. O. na terenie dz. nr ew. [...] z obr. [...]na dz. nr ew. [...] obr. [...] w m. O., gm. O. na czas nieokreślony. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., zgodnie z którymi budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., pojęcie zjazdu oznacza część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 54 ust. 4 rozporządzenia technicznego wyróżniono zjazdy: techniczny, awaryjny oraz zwykły, którego dotyczy niniejsza sprawa i który zgodnie z § 54 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia technicznego projektuje się jako przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Ponadto, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Wyjaśnienia wymaga, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., ma charakter uznaniowy, co jednak, jak szeroko wskazuje się w orzecznictwie, nie oznacza dowolności działania organu. Organ może bowiem wydać decyzję dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Granice uznania administracyjnego wyznaczają - w myśl art. 7 k.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Dlatego należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2711/21). W orzecznictwie przyjmuje się, że organ wydając decyzję, o której mowa w art. 29 u.d.p., powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie, po pierwsze bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2936/19). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ ocenił obie te kwestie prawidłowo. Organ przede wszystkim opisał położenie spornej działki, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Organ wskazał, że zaproponowana przez Stronę lokalizacja zjazdu (zob. mapa stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji) znajduje się w obszarze skrzyżowania drogi powiatowej (ul. B.) z ulicą W.. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji ma – jak prawidłowo uznały organy - zastosowanie § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego. gdyż projektowany zjazd zagrażałby bezpieczeństwu ruchu drogowego zwłaszcza w sytuacji możliwości skrętu z planowanego zjazdu zarówno w stronę lewą, jak i prawą. Zaznaczyć przy tym, że obszar skrzyżowania definiowany jest jako wspólną część łączących się dróg wraz z wlotami i wylotami (§ 4 pkt 12) rozporządzenia technicznego. W tym zakresie Skarżący słusznie podnosi, że planowany zjazd nie mieścił się w obszarze wspólnej części łączącej się ul. B. i ul. W.. Jednakże nie ulega wątpliwości, że planowany zjazd znajduje się z obszarze wylotu z ul. W.na ul. B. oraz również wlotu z ul. B. na ul. W.. Odnosząc się do kwestii innej możliwość dojazdu do nieruchomości Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, że Skarżący posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej - ul. K. i od tej strony możliwe jest zapewnienie do niej zjazdu. W konsekwencji uznać należało za zasadne stanowisko organu, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki warunkujące odmowę uzgodnienia lokalizacji zjazdu indywidualnego do zabudowy mieszkaniowej z drogi powiatowej nr [...] - ul. B. w m. O. na terenie dz. nr ew. [...] z obr. [...] na dz. nr ew. [...] obr. [...] w m. O.. Nałożenie się na siebie przesłanek położenia planowanego zjazdu w obszarze skrzyżowania oraz możliwość innego dojazdu do nieruchomości uzasadniały wydanie w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia odmownego dla Skarżącego. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organ odmawiając uzgodnienia lokalizacji zjazdu indywidualnego do działki Skarżącego na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., wystarczająco wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zwłaszcza bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz kwestię istnienia innej możliwość dojazdu do nieruchomości. Skarżący ma prawo korzystania z uprawnień przysługujących mu względem spornej nieruchomości, jednak lokalizacja spornego zjazdu podlega omówionym powyżej ograniczeniom prawnym, które organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Organ prawidłowo zebrał a następnie rozpatrzył zebrany materiał dowodowy, który był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny organ prawidłowo dokonał jego subsumpcji pod mające zastosowanie w tej sprawie przepisy prawa materialnego, wskazane w zaskarżonej decyzji. Stanowisko organu zostało przy tym uzasadnione w sposób, który pozwalał na poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia, jak i na jego kontrolę sądowoadministracyjną. W uzasadnieniu Organ wskazał bowiem wyraźnie powód, który wyłączał możliwość udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego, związany z lokalizacja zjazdu w obszarze skrzyżowania drogi powiatowej (ul. B.) z ulicą W.. W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają też powody przyznania w tym przypadku przez organ prymatu ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym Skarżącego. Podkreślenia wymaga, że prawo własności, choć podlegające konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Takie ograniczenia wynikają m.in. z ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych do niej. W konsekwencji obowiązujące uregulowania nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę, zwłaszcza gdy taki dostęp może być zapewniony z innej strony. Zdaniem Sądu za niezasadne należy uznać wszystkie podnoszone przez Skarżącego zarzuty w zakresie naruszenia przez Organ przepisów prawa procesowego. Organy obu instancji prawidłowo zebrały a następnie rozpatrzył cały materiał dowodowy, który był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny organ trafnie dokonał jego subsumpcji do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu zostało przy tym uzasadnione w sposób, który pozwalał na poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia, jak i na jego kontrolę sądowoadministracyjną. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał bowiem wyraźnie powody, które wyłączały możliwość udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu objętego wnioskiem związane z względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Końcowo wyjaśnić należy, że ani SKO ani Sąd w przedmiotowej sprawie nie mógł uwzględnić pisma Skarżącego modyfikującego dotychczasowe żądanie (zob. pismo Skarżącego z dnia 9 lipca 2024 r. w aktach administracyjnych organu I instancji), gdyż zostało one skierowane do Starosty Powiatu O. po wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd dostrzega przy tym znaczny upływ czasu między wydaniem decyzji (29 stycznia 2024 r.), a jej doręczeniem (31 października 2024 r.). Wyjaśnić należy, że wraz z wydaniem zaskarżonej decyzji postępowanie zostało zakończone przed SKO, a organ ten nie miał prawnej możliwości prowadzenia dalszego postępowania. W wyroku z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt III OSK 7246/21, NSA zwrócił uwagę, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która "istnieje" już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji.