III OSK 7246/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 409/21 w sprawie ze skargi A. B. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 488/19 przez Wójta Gminy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 czerwca 2021 r. II SA/Kr 409/21, po rozpoznaniu skargi A. B. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 lutego 2020 r. II SAB/Kr 488/19, przez Wójta Gminy [...]: 1. wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 200 złotych; 2. stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy [...] w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy. Wyrokiem z 28 lutego 2020 r. WSA w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. B. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] – zobowiązał Wójta do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku skarżącego z [...] września 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z [...] września 2020 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na niewykonanie powyższego wyroku. Skarżący wskazał, że pomimo upływu ustawowych terminów do wydania decyzji Wójt Gminy [...] nie wydał przedmiotowego aktu, a co za tym idzie nie został wykonany powołany wyrok. Skarżący pismem z [...] września 2020 r. wezwał Wójta Gminy [...] do wykonanie wyroku poprzez dokonanie czynności mających na celu rozstrzygnięcie sprawy lub wydanie aktu. Powołany organ mimo upływu ustawowych terminów, ani nie załatwił sprawy, ani nie zajął stanowiska wobec pisma, podjął czynności pozorne nie mające nic wspólnego z rozstrzygnięciem sprawy. Wyrokiem z 19 stycznia 2021 r. II SA/Kr 1236/20 WSA w Krakowie wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w kwocie 700 zł oraz stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy [...] w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi [...] września 2020 r. Od tego dnia rozpoczął zatem bieg terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie termin upłynął zatem [...] września 2020 r. Tymczasem Wójt Gminy [...] do chwili obecnej nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego z [...] września 2019 r. Dopiero [...] października 2020 r. odbyła się wizja lokalna w terenie. Następnie w piśmie z [...] października 2020 r. poinformowano strony, że postępowanie administracyjne nie może być załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Pismem z [...] marca 2021 r. A. B. wniósł kolejną skargę na niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z 28 lutego 2020 r. II SAB/Kr 488/19. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że [...] lutego 2021 r. wydał decyzję w sprawie z wniosku A. B., dotyczącą zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...] w miejscowości [...]. Zatem decyzja została wydana przed wniesieniem kolejnej skargi na niewykonanie wyroku. Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 29 czerwca 2021 r. II SA/Kr 409/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24.05.2017 r. III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie SąduI instancji w rozpoznawanej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione. W sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącego z [...] lutego 2021 r. wzywające organ do wykonania wyroku. Jak wynika z analizy akt sprawy, odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi [...] września 2020 r. Od tego dnia rozpoczął zatem bieg termin załatwienia sprawy. Wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie termin upłynął zatem [...] września 2020 r. Tymczasem organ wydał decyzję dopiero [...] lutego 2021 r. W sprawie wystąpiła zatem niewątpliwa bezczynność organu po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Bezczynność ta nie miała jednak charakteru rażącego, gdyż organ podejmował czynności procesowe, przeprowadził wizję w terenie i końcowo załatwił sprawę wydając decyzje z [...] lutego 2021 r. Wymierzając grzywnę Sąd I instancji wziął pod uwagę fakt, że wcześniejszym wyrokiem z 19 stycznia 2021 r. wymierzono już organowi grzywnę w kwocie 700 zł za niewykonanie wyroku o sygn. akt II SAB/Kr 488/19. Uznając skargę za zasadną Sąd I instancji na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego (pkt II wyroku) oraz na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, której wysokość (200 zł) miarkował mając na uwadze jej dyscyplinującą funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, tj. przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia takich faktów, które nie wynikają z akt postępowania, a mianowicie uznanie, że: a) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 lutego 2020 r. II SAB/Kr 488/19 zobowiązywał Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy w postaci wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy z powyższego orzeczenia wynika obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie w zakreślonym przez Sąd terminie; b) organ był bezczynny w sprawie, w sytuacji gdy organ w rzeczywistości podjął czynności w sprawie niezwłocznie po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. art. 154 § 1, 2 i 6 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, stwierdzenie bezczynności organu oraz nałożenia nań grzywny wraz z kosztami postępowania, w sytuacji, gdy takie rozstrzygnięcie jest dozwolone w przypadku niewykonania przez organ wyroku Sądu, która to okoliczność w niniejszej sprawie nie zachodzi. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 czerwca 2021 r. II SA/Kr 409/21 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym zasadny okazał się jedynie zarzut ujęty w pkt 2 skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. "Z treści art. 154 § 3 p.p.s.a. wynika natomiast, że wykonanie wyroku po wniesieniu skargi zawierającej żądanie wymierzenia organowi grzywny, nie stanowi podstawy do oddalenia takiej skargi ani do umorzenia postępowania. Z przepisu tego a contrario wywodzi się, że wykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność [lub przewlekłość postępowania] przed wniesieniem skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. czyni tę skargę niezasadną. Stan w postaci niewykonania wyroku lub niezałatwienia sprawy po wyroku kasacyjnym bądź stwierdzającym nieważność aktu lub czynności musi istnieć w chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego. Środek prawny, jakim jest skarga na niewykonanie wyroku przewidziana w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma bowiem głównie charakter dyscyplinujący organ do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, a w mniejszym stopniu charakter represyjny" (zob. wyrok NSA z 13.10.2011 r. II OSK 1341/11, LEX nr 1132075). Stanowisko, że sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie jej wnoszenia prezentowane jest obecnie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. CH Beck, Warszawa 2011, s. 550, T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2011, s. 709, wyrok NSA z 4 marca 2009 r. I OSK 652/08, LEX nr 570318, wyrok NSA z 10 listopada 2009 r. II OSK 1390/09). W związku z powyższym za zasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 154 § 1, 2 i 6 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione ich zastosowanie. Skarga na niewykonanie wyroku w niniejszej sprawie została bowiem wniesiona [...] marca 2021 r., a decyzja w sprawie została wydana [...] lutego 2021 r., czyli skarga została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ. Wskazać też trzeba na odróżnienie skutków prawnych wynikające z wydania decyzji oraz z jej doręczenia. "Należy bowiem przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która – jak trafnie podkreśla W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201) – "istnieje" już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie. Obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamienia wydania decyzji z jej doręczeniem. Data wydania (sporządzenia) decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone, choć nie wszystkie skutki prawne. Doręczenie decyzji zgodnie z art. 110 k.p.a. powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesienia skargi do sądu administracyjnego. "Skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania już powoduje, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego" (wyrok NSA z 22.06.2007 r. II OSK 239/07, LEX nr 345938). W niniejszej sprawie decyzja została nie tylko wydana przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku, ale także doręczona innym stronom postępowania, a zatem także weszła do obrotu prawnego. Wniesienie skargi na niewykonanie wyroku po wydaniu przez organ decyzji załatwiającej sprawę powinno więc skutkować oddaleniem skargi, a nie jej uwzględnieniem. W tej sytuacji zasadniczo bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów powołanych w pkt 1 skargi kasacyjnej. Zauważyć jedynie na marginesie należy, że oprócz dość niejasnego zredagowania przez WSA w Krakowie wyroku z 28 lutego 2020 r. w sprawie II SAB/Kr 488/19, jeśli skarżący kasacyjnie organ uważał, że wyznaczony na załatwienie sprawy termin jest zbyt krótki, to powinien skarżyć wyrok na przewlekłość postępowania. W przeciwnym razie powinien wydać decyzję w terminie wyznaczonym przez Sąd w prawomocnym wyroku. Wyrok zobowiązujący, wydawany na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., "zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności", w zależności od tego, co jest przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania lub na bezczynność. Z całą pewnością nie chodzi tu jednak o zobowiązanie do podjęcie czynności procesowych dotyczących postępowania dowodowego w prowadzonej sprawie, co zdaje się sugerować skarżący kasacyjnie organ. Inną sprawą jest natomiast to, jak przedmiot zobowiązania został ujęty przez WSA w Krakowie w wyroku z 28 lutego 2020 r., co jest już bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ze względu na szczególne okoliczności sprawy, nie ma podstaw do obciążania skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego i odstąpił od zasądzania tych kosztów na rzecz organu, w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.