VI SA/Wa 376/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej organem) decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku nr [...] po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Pana A. K. od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej organem I instancji) z dnia [...] kwietnia 2012 roku o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3 000 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że działał na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej Kpa), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jet n. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej udp) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 roku w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm. zwanym dalej rozporządzeniem o drogach), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lii b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 1265, zwanej dalej utd). Organ I instancji ustalił, że podstawę nałożenia kary stanowiło wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu dróg krajowych, bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że nie wnosił opłaty elektronicznej z powodu błędnej informacji dotyczącej samochodów specjalnych, którą uzyskał na infolinii. Wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji i dołączył zaświadczenie o wysokości swoich zarobków. Zauważył, że przed wprowadzeniem obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej, prawny posiadacz ww. pojazdu samochodowego, na infolinii viaTOLL uzyskał informację, że "pojazdy specjalne nie podlegają obowiązkowi uiszczania opłaty". W związku z powyższym zapewnieniem, w pojazdach nie zainstalowano urządzeń viaTOLL. Wskazał, że po otrzymaniu wezwania z Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, ponownie skontaktowano się z infolinią viaTOLL, jednakże tym razem uzyskał informację o obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej, także przez pojazdy specjalne. Poinformował, że wszystkie pojazdy przedsiębiorcy zostały wyposażone w niezbędne urządzeniu viaTOLL. Ponownie rozpoznając sprawę organ stwierdził, że w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 10:29:48 pojazd specjalny marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] o dopuszczalnej masie całkowitej równej 24 000 kg, poruszał się po drodze krajowej nr [...] na odcinku G. (z obwodnicą [...]) – J., bez uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższe naruszenie zostało ustalone w oparciu o zapis ewidencyjny ER nr [...], zarejestrowany przez bramownicę kontrolą nr [...], zainstalowaną w pasie drogowym wyżej wymienionego płatnego odcinka drogi krajowej. Zdaniem organu z treści oświadczenia z dnia [...] września 2011 r. wynika, iż w dniu [...] lipca 2011 r. pojazdem samochodowym numerze rejestracyjnym [...] kierował Pan A. K.. Zdaniem organu powołującego się na przepisy prawa obowiązek ponoszenia opłaty spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wynika z wykładni normy prawnej - art. 13k ustawy o drogach publicznych. Powołując się na przepis art. 50 pkt 1 lit. j utd organ wskazał, że do zadań Inspekcji Transportu Drogowego należy kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 51 ust. 6 lit. b utd Główny Inspektor Transportu Drogowego jest organem właściwym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w udp. Zdaniem organu strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Biorąc to wszystko pod uwagę organ stwierdzi: że strona wykonując przejazd w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 10:29:48 pojazdem specjalnym marki [...] o nr rej. [...], po drodze krajowej nr [...] na odcinku G. (z obwodnicą [...]) – J., była obowiązana do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Wskazanego obowiązku kierujący pojazdem nic dopełnił, dlatego też zdaniem organu prawidłowo oceniono materiał dowodowy i karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 udp nałożono słusznie i zgodnie z prawem. Wobec powyższego zdaniem organu decyzje są prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności art. 13 k ust. 1 pkt 1, który stanowi, iż za przejazd po drodze krajowej za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 zł; poprzez błędną jego wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem jest podwójne nałożenie kary pieniężnej, za ten sam odcinek drogi, kolejną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r" nr [...], 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego, stronnicze prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, w szczególności poprzez niezweryfikowanie przez organ II instancji informacji uzyskanych od K.. Wniósł o: - uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości, ewentualnie; - uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; - zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Podniósł, że zgodnie z art. 13 k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych kara pieniężna jest wymierzana za przejazd po drodze krajowej za który pobiera się opłatę elektroniczne kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt w sytuacji jej nieuiszczenia wysokości 3000 złotych. Wskazał, że decyzje organów administracji publicznej nie mogą się ostać, z uwagi na naruszenie przepisów materialnych oraz proceduralnych. Jego zdaniem ustawodawca nie wprowadził kary za przejazd odcinka drogi krajowej bez opłaty. Wobec czego bezpodstawnym wydaje się nakładanie kary na kierowcę poprzez sumowane odcinków dróg płatnych, do czego doszło w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] grudnia 2012 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nakładająca na stronę karę pieniężną w wysokości 3000 złotych, za przejazd tego samego dnia - [...] lipca 2011 r., o godzinie 10:08:56, pojazdem marki [...], o numerze rejestracyjnym [...], po odcinku drogi ekspresowej [...]. Jest to, ten sam odcinek drogi. Zdaniem sposób naliczania kary, nie może polegać na dowolności interpretacyjnej organów administracji publicznej. Uznał, że żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie daje prawa do naliczania kary za ilość mijanych bramownic, a tym bardziej za ilość przebytych odcinków dróg. Wskazał, że przepis dotyczący nałożenia kary wskazuje jedynie, że za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty wymierza się karę 3000 zł. Jego zdaniem brak jest uprawnień organu kontrolnego do mnożenia wysokości kary przez ilość odcinków dróg czy bramownic. Tym samym strona została ukarana za ten sam odcinek drogi karą pieniężną w wysokości 6000 złotych, co jest niezgodne z ustawą o drogach publicznych. Podniósł, że w niektórych decyzjach, dotyczących tego samego dnia, organ ustala przejazd pojazdu według czas UTC, zaś w innych przypadkach, odnosząc się do czasu polskiego. Tym samym zbliżony czas przejazdu pod bramownicą, liczony według dwóch różnych stref czasowych, może oznaczać, iż organ wielokrotnie nakłada karę pieniężną, za to samo przewinienie. Wskazał, że kilkadziesiąt innych postępowań jest w toku, czego skutkiem jest nałożenie na niego kar pieniężnych, o łącznej wysokości kilkuset tysięcy złoty. Jego zdaniem zarówno organ I i II instancji, podczas prowadzenia postępowania naruszył szereg przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 170 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że zaniechano zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego, m.in. organ II instancji nie zweryfikował uzyskanych od K. Sp. z o.o., dotyczących przejazdu za dany dzień. Jego zdaniem organ, nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – powinno zwierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa stosownie do art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jego zdaniem zaniechanie przez organ podjęcia czynności w tej kwestii jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Wobec powyższego wnosi jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wnosił o odrzucenie skargi lub jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 roku o nałożeniu Pana A. K. na kary pieniężnej w wysokości 3 000. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Jak ustalono w toku kontroli zespół pojazdów skarżącego przekraczał DMC 3,5 t. Konsekwencja nieuiszczenia opłaty przez kierującego pojazdem wynika z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. - za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Zgodnie z art. 13k ust. 4 u.d.p. kary pieniężne, o których mowa w ust. 1 i 2, nakładają, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13l ust. 1. W myśl powołanego art. 13l ust. 1 pkt 2 u.d.p. - do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Zatem zgodnie ze wskazaniem cytowanego przepisu, zarówno do kontroli, jak i do nakładania kar pieniężnych, w dacie kontroli skarżącego i wydania decyzji, uprawniony był inspektor transportu drogowego, co również wynika z imiennego upoważnienia. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. nakłada obowiązek wniesienia opłaty za przejazd po drogach krajowych jeżeli spełniona zostanie jedna z przesłanek: sam pojazd samochodowy w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy – Prawo o ruchu drogowym będzie przewyższał dopuszczalną masę całkowitą (tzw. DMC) 3,5t, oraz (spójnik odnoszący się do tych samych przedmiotów lub faktów) wówczas, gdy występuje tzw. zespół pojazdów, czyli pojazd samochodowy łącznie z naczepą lub przyczepą będą przewyższać DMC 3,5t. Autostrada [...], zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.) – załącznik nr 1 pkt 3 – na wymienionych wcześniej odcinkach jest drogą krajową, za przejazd po której obowiązuje wniesienie opłaty elektronicznej. W sprawie nie jest sporne, że skarżący w pojeździe nie posiadał urządzenia viaBox umożliwiającego wnoszenie opłaty w systemie elektronicznym w czasie przejazdu po drodze płatnej. Tym samym wymaganej opłaty wnieść nie mógł, co potwierdził operator systemu K. sp. z o.o. w swoim piśmie stwierdzając, że skarżący nie zawarł z nim umowy dotyczącej tych opłat. Ustalenia organu administracji są w tym zakresie jednoznaczne. Skarżący w dniu kontroli [...] lipca 2011 r., o godzinie 10:29:48, poruszał się pojazdem marki [...], o numerze rejestracyjnym [...], po odcinku drogi ekspresowej [...]. W dniu [...] grudnia 2012 roku. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...] nakładająca na stronę karę pieniężną w wysokości 3000 złotych, za przejazd tego samego dnia - [...] lipca 2011 r., o godzinie 10:08:56 pojazdem marki [...], o numerze rejestracyjnym [...], po odcinku drogi ekspresowej [...]. Należy zauważyć, że jest to ten sam odcinek drogi. Przez rozumienie sprawy administracyjnej w doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Stosunek administracyjnoprawny w szerokim znaczeniu przejawia się następującymi cechami: upoważnieniem organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych, niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej tym, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.). Natomiast na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które przy ustalaniu tożsamości sprawy podlegają badaniu. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998r., wydanego w sprawie I SA/Gd 654/96). W związku z tymi uwagami, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, w sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie brak podstaw do przyjęcia, że w I instancji organ rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę w znaczeniu materialnym, co z kolei dawałoby podstawę do wydania kilku decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy. Ocenę w tym zakresie Sąd oparł na analizie rozstrzygnięcia organu I instancji. Biorąc pod uwagę fakt nałożenia kary pieniężnej za ilość przebytych odcinków dróg, które wbrew twierdzeniom organu powołującego się na przepisy nie są określone ustawowo oraz uznając, że odcinki dróg czy ilości bramownic, które mają je określać i nie dają prawa do naliczania kary za ilość mijanych bramownic należy uznać, że organ dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p.. Przepis dotyczący nałożenia kary wskazuje jedynie, że za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty wymierza się karę 3000 zł. Brak jest zatem uprawnień organu kontrolnego do mnożenia wysokości kary przez ilość odcinków dróg czy bramownic. Tym samym skarżący został ukarany za ten sam odcinek drogi karą pieniężną w wysokości 6000 złotych, co jest zdaniem sądu niezgodne z ustawą o drogach publicznych. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę interpretację prawa materialnego dokonaną przez sąd w tej sprawie. Co do naruszenia przepisów prawa procesowego Sąd nie podziela argumentów skargi i uznaje, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego oceny wszechstronnej aczkolwiek błędnej wykładni. W konsekwencji spowodowało to niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem jest podwójne nałożenie kary pieniężnej, za ten sam odcinek drogi. Ponadto należy uznać, że stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. co nie zmienia faktu, że niewłaściwie zastosowano przepis art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 o ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.