VI SA/Wa 383/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H. J. i J. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę VI SA/Wa 383/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2010 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] listopada 2009 r. nakładającą na J. R. i H. J. karę pieniężną w wysokości 3830.40 złotych. Rozstrzygnięcie organu zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Podczas codziennych patroli dróg krajowych, w dniu [...] sierpnia 2008 r., w miejscowości M., Baza Materiałowa w M. stwierdziła nielegalne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] polegające na umieszczeniu na wiadukcie kolejowym dwóch tablic reklamowych o łącznej powierzchni 21,28 m2 . W dniu 24 sierpnia 2009 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego polegającego na umieszczeniu na wiadukcie kolejowym dwóch tablic reklamowych w pasie drogi krajowej nr [...] w miejscowości M. i wezwał właściciela reklam - firmę A. z M do natychmiastowego usunięcia reklam z pasa drogi informując jednocześnie, że dzienna stawka kary za samowolne umieszczenie w pasie drogi krajowej reklamy wynosi 1,80 x 10 x 1m2 x 1 strona tablicy reklamowej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrał J. R. – jeden z właścicieli firmy działającej w formie spółki cywilnej. W dniu [...] września 2009 r. podczas objazdu drogi, Baza Materiałowa w M. stwierdziła usunięcie reklam z pasa drogowego. Zdjęcia dokonał właściciel reklam – firma A. w M., co wynika ze sporządzonej notatki. Termin funkcjonowania reklam w pasie drogowym jak i ich wymiary zostały określone na podstawie zgłoszenia i karty identyfikacyjnej reklamy Bazy Materiałowej w M., która dokonuje codziennych patroli dróg krajowych. Decyzją z [...] listopada 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na J. R. i H. J. karę pieniężną w wysokości 3830,40 złotych za nielegalne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości M. Organ dokonał wyliczenia kary w sposób następujący: 21,28 m2 x 1,80 x 10 dni x 10 = 3830,40 złotych, przy czym termin zajęcia pasa wynosił 10 dni (od dnia 24 sierpnia 2009 r. do dnia 2 września 2009 r., a łączna powierzchnia reklam – 3,80 x 2,80 x 2 sztuki = 21,28 m2 .. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 40 ust. 1, ust. 6, ust. 12 pkt 1 oraz ust. 13 w związku z art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 129, poz. 115) oraz § 1 pkt 3, § 4 pkt 1 ppkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004 r., nr 129, poz. 1369). Po rozpoznaniu odwołania J. R. i H. J. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając ją za zasadną. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010 r. złożyli J. R. i H. J. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zasądzenie kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 44 ust. 13 ustawy o drogach publicznych polegające na bezpodstawnym żądaniu wykonania decyzji przed ostatecznym jej uprawomocnieniem i dokonania uiszczenia opłat, gdy decyzja nie nabyła uprawnień decyzji ostatecznej, 2. art. 7 kpa polegające na braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy i nieuwzględnienia przy tym interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 3. art. 8 kpa polegające na wydaniu decyzji w sprawie, w której nie wszczęto postępowania, nadto pozbawiono całkowicie możliwości uczestnictwa stron w postępowaniu, 4. art. 9 kpa polegające na nieinformowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżących, 5. art. 10 kpa polegające na niezapewnienie stronom postępowania czynnego w nim udziału oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów w sprawie, 6. art. 61 § 4 kpa polegające na braku zawiadomienia skarżących o wszczęciu postępowania, 7. art. 77 § 1 kpa polegające na niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i uniemożliwieniu uczestnictwa skarżącym w oględzinach reklam, 8. art. 79 § 1 i § 2 kpa polegające na braku zawiadomienia stron o terminie oględzin i w konsekwencji brak jest dowodu w jakim dniu, w jaki sposób i na podstawie jakiej dokumentacji ustalono, że reklamy zajmowały kontrowersyjny pas drogowy przez 10 dni i jaką zajmowały powierzchnię, 9. art. 81 kpa, zgodnie z którym okoliczność można uznać za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie przeprowadzonych dowodów, 10. art. 140 w związku z art. 138 ust. 1 oraz art. 10 polegające na zignorowaniu przez organ II instancji praw strony, 11. art. 107 § 1 kpa, gdyż decyzja skierowana jest do innych stron, aniżeli dotyczyło wszczęcie postępowania, nadto decyzja nie wskazuje podstaw prawnych naliczenia kary. Nadto skarżący zakwestionowali prawidłowość ustalenia powierzchni reklam, ilości dni umieszczenia reklam w pasie drogowym, a także kwestionują, że reklamy znajdowały się w pasie drogowym. W decyzji nie wskazano z jakich dowodów wynika, że wiadukt kolejowy jest we władaniu GDDKiA, czy też zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, co ma wpływ na wysokość ewentualnej kary. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie. W złożonym piśmie procesowym skarżący powołali się na wyrok NSA z 28 maja 2008 r. II GSK 135/08. Podkreślili, że wiadukt należący do Polskich Kolei Państwowych znajduje się poza granicami pasa drogowego. Zaakcentowali pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, co w ich ocenie stanowi rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 10 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010 r. która utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nakładającą na skarżących karę pieniężną za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi, w pasie drogi krajowej nr [...] w M., dwóch tablic reklamowych. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z wcześniejszymi przepisami ustawy (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy). W obu przypadkach zarządca drogi (dla drogi krajowej zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stosownie do art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) nie ma wyboru: jest on zobowiązany pobrać opłatę zarówno za zajęcie pasa drogowego, jak i za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - przy czym ta druga opłata ma charakter kary administracyjnej. W obu natomiast przypadkach naliczenie opłaty lub kary następuje w sposób określony w ustawie, w drodze decyzji administracyjnej. Zarządca drogi ma zatem stwierdzić określony stan, tzn. wpłynięcie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie, a więc przez ustawę akceptowalnych, albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego - ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Na organie orzekającym spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę. W takim postępowaniu wystarczy jedynie ustalić, że: a) nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, b) zajęcie, c) pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ustawy o drogach publicznych: 1. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; W rozpatrywanej sprawie, nie ulega wątpliwości, że strona - niezależnie od przyczyn - nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego, a zarządca drogi takiej zgody nie wydał. Wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., wydany w sprawie II GSK 135/08, na który skarżący się powołują, dotyczy innego stanu faktycznego, a mianowicie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby obiektu reklamowego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, na potrzeby obiektu reklamowego. Skarżący twierdzą, że szyldy reklamowe nie naruszały przestrzeni nad drogą publiczną, albowiem znajdowały się na wiadukcie, który należy do Polskich Kolei Państwowych i znajduje się poza granicami pasa drogowego. Zgodnie z przywołanym przez organ orzekający art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z pkt 2 i 3 tego artykułu, droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy, a zgodnie z pkt 6 chodnik stanowi część drogi przeznaczoną dla ruchu pieszych. W rozpatrywanym przypadku nie idzie przy tym o charakter przestrzeni nad drogą, a o jej związek z pasem drogowym. W tym zakresie powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i znajduje już od wielu lat zastosowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. U OPK 2/00 jednoznacznie stwierdził, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (ONSA 2001/1/11 oraz por. uchwałę z tej samej daty, sygn. U OPK 3/00, ONSA 2001/1/12). Umieszczenie reklam na wiadukcie położonym nad drogą krajową jest umieszczeniem reklam w pasie drogowym. Takie stanowisko jest już reprezentowane w orzecznictwie od szeregu lat, m. in. w uchwale NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. (OPK 3/00). Wskazać przy tym należy, iż stosownie do § 42 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowaniem (Dz. U. nr 33, poz. 144 ze zm.) zakazane jest umieszczenie na wiadukcie kolejowym w obrębie pasa drogowego reklam, plakatów, a także tablic informacyjnych i innych przedmiotów niezwiązanych z ruchem drogowym. Natomiast z art. 28 ustawy o drogach publicznych nie wynika żadne uprawnienie dla zarządu kolei w zakresie udzielania zezwoleń na prowadzenie jakiejkolwiek działalności w obrębie pasa drogowego lub zezwoleń na wykorzystywanie tego pasa w innych celach niż związane z ruchem drogowym. Skarżący nigdy nie kwestionowali umieszczenia banerów na wiadukcie. Sprzeciwiali się przyjęciu, iż zostały one umieszczone w pasie drogowym. W świetle powyższych rozważań dotyczących granic pasa drogowego, nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe reklamy pozostawały w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Przebieg drogi krajowej określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. z dnia 12 kwietnia 2010 r.) Termin funkcjonowania reklam w pasie drogowym, jak i ich wymiary zostały określone na podstawie zgłoszeń Bazy Materiałowej w M., która dokonuje codziennych patroli drogowych dróg krajowych. Podczas drugiego z objazdów reklamy zostały już zdjęte. Nie było więc możliwości wyznaczenia terminu oględzin z udziałem skarżących. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje zatem na zasadę równej mocy środków dowodowych. Nie ulega więc wątpliwości, że dowodem w postępowaniu administracyjnym będą "wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 369). Zdaniem Sądu organ wykazał, że sporna reklama znajduje się w pasie drogowym. W aktach sprawy, na tę okoliczność znajdują się dowody w postaci: zgłoszenia reklamy i karty identyfikacji reklamy, notatka urzędowa oraz dokumentacja fotograficzna. Wynika z nich, że przedmiotowe reklamy były posadowione na wiadukcie, na działce nr [...], nad drogą krajową nr [...], w jej pasie drogowym. W tej sytuacji należało uznać, że organy nie naruszyły zaskarżoną decyzją art. 7, 77 i 107 § kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadny jest zarzut wydania decyzji w I instancji przez osobę nieuprawnioną. Stosownie do art. 18 ust. 1 i 18a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach dróg krajowych. Swoje zadania realizuje przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W skład GDDKiA wchodzą oddziały w województwach, a ponadto oddziały terenowe w poszczególnych województwach. Analiza powyższych przepisów dowodzi, iż terenowe komórki organizacyjne GDDKiA nie mają samodzielnego bytu prawnego i mają na celu wykonywanie zadań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. F. R. jako dyrektor Oddziału GDDKiA był osobą upoważnioną do wydania decyzji. Sąd nie stwierdził też naruszenia pozostałych, zarzucanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wprawdzie zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do spółki cywilnej, ale odebrał je J. R., jeden ze wspólników spółki cywilnej. Skarżący mimo braku formalnego zawiadomienia podjęli działania wnosząc odwołanie i uzyskali korzystne dla siebie rozstrzygnięcie. Byli doskonale zorientowani w przedmiocie postępowania. Dowodzą tego treści składanych przez nich odwołań, pism. Uchybienie organu nie miało więc istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.