VI SA/Wa 383/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant ref. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino oddala skargę VI SA/Wa 383/15 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 2 i 3, art. 31 pkt 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1104) – także jako ustawa, utrzyma w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie skreślenia W. sp. z o.o. z siedzibą w K. (także spółka lub W.) z ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych z upraw w Rzeczypospolitej Polskiej (także jako ewidencja). Decyzje wydano w następujących ustaleniach; Spółka złożyła do Agencji Rynku Rolnego skrócony wniosek o wpis do ewidencji za rok gospodarczy 2014/2015. Poprzednią decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uzyskała wpis do ewidencji ważny na rok gospodarczy 2013/2014. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego, wskazując na przepis art. 29 ust. 2 i na art. 31 pkt 1 ustawy - złożenie wniosku po terminie, skreślił W. z ewidencji stwierdzając, że wymóg złożenia wniosku w terminie podanym w art. 29 ust. 2 ustawy obejmuje także podmioty uprzednio wpisane do ewidencji. Od decyzji W. wniosła odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji (data wniosku [...] sierpnia 2014 r.) domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołanie wniesiono za pośrednictwem P. nadając je w dniu [...] września 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 5 września 2014 r. Odwołanie uzupełniono pismem z dnia [...] września 2014 r., w załączeniu którego przedłożono opinię prawną. Decyzji zarzucono naruszenie art. 31 pkt 1 ustawy w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. przez skreślenie spółki z ewidencji przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu o wpis. Spółka stwierdziła, że do dnia wydania decyzji nie rozpatrzono jej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu o wpis. Wskazując na czas działania spółki jako producenta wina i zakres prowadzonej działalności gospodarczej stwierdzono, że skreślenie W. z ewidencji będzie miało negatywny wymiar społeczny i finansowy dla spółki i regionu. Pismem z dnia [...] września 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował spółkę o prawach strony i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, wyznaczając pismem z dnia [...] września 2014 r. termin dla dokonania tych czynności przez spółkę. W dniu [...] października 2014 r. spółka zapoznała się z aktami sprawy, składając pismo z dnia [...] października 2014 r. wskazujące na naruszenie przepisów unijnych. Zdaniem spółki przepis art. 31 ust. 1 ustawy jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia nr 436/2009, na które powołuje się przepis art. 32 ustawy. Rozporządzenie w art. 18, wskazując na sankcje w zakresie niezgłoszenia w terminie deklaracji, o których w art. 9 i 11, nie stanowi o skreśleniu z rejestru. Zatem sankcja skreślenia z ewidencji (art. 31 pkt 1 ustawy) jest niezgodna z rozporządzeniem naruszając zasadę proporcjonalności. Odwołując się do art. 52 rozporządzenia nr 436/2009 spółka stwierdziła, że przepis art. 29 ust. 2 ustawy określa termin procesowy, co uzasadnia złożenie wniosku o jego przywrócenie. Tymczasem organ administracji niezasadnie uznał termin z art. 29 ust. 2 ustawy jako termin prawa materialnego niepodlegający przywróceniu. Przy piśmie z dnia [...] października 2014 r. załączono opinię prawną, w której stwierdza się, że termin z art. 29 ust. 2 ustawy, jako służący sprawnej organizacji działania władzy publicznej odpowiedzialnej za nadzór, jest przepisem proceduralnym, na co wskazują przepisy rozporządzenia nr 436/2009 i nr 607/2009. W tych ustaleniach została wydana decyzja administracyjna wymieniona na wstępie. W ocenie organu odwoławczego złożenie wniosku o wpis do ewidencji z uchybieniem terminu do jego złożenia łącznie z wnioskiem o przywrócenie terminu nie może stanowić, w świetle art. 31 pkt 1 ustawy, przesłanki do uchylenia decyzji. Nie uzasadnia uchylenia decyzji także nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku do dnia wydania decyzji zaskarżonej. Zdaniem Ministra art. 29 ust. 3 ustawy, wskazując na konkretna datę kalendarzową, wyznacza termin, po upływie którego gaśnie uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o wpis do ewidencji, gdyż jest to termin prawa materialnego niepodlegający przywróceniu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ administracji uznał, że niezłożenie wniosku o wpis do ewidencji w terminie podanym w art. 29 ust. 3 ustawy powoduje skutek skreślenia producenta z tej ewidencji. Odnosząc się zaś do przedłożonych opinii prawnych Minister stwierdził, że zostały w nich jedynie wyrażone poglądu opiniodawców. Co do argumentacji wywodzonej na podstawie przepisów powołanych rozporządzeń unijnych organ podkreślał, że rozporządzenia nie są implementowane do prawa krajowego, bowiem mają zastosowanie wprost. Zauważył jednak, iż ustawa została notyfikowana Komisji Europejskiej (nr notyfikacji 2010/812/PL) oraz zaopiniowana przez Ministra Spraw Zagranicznych i nie stwierdzono jej niezgodności z prawem Unii Europejskiej. Odnosząc się do powołanego art. 18 rozporządzenia nr 436/2009 (rozporządzenia zamieszczonego w art. 32 ust. 1 ustawy), w którym nie ma mowy o sankcji skreślenia z ewidencji, organ wskazał, że art. 32 ust. 1 ustawy gwarantuje możliwość wprowadzenia do obrotu wina wyprodukowanego w latach gospodarczych, na które producent posiadał wpis do ewidencji. Z tych względów Minister stwierdził, że skreślenia z ewidencji nie można odbierać jako jakąkolwiek karę. W związku z wywodami odnoszącymi się do przedłożonych opinii i powołanych przez stronę rozporządzeń unijnych organ odwoławczy podkreślał, że producenci, którzy złożyli w terminie wniosek o wpis do ewidencji zostaliby objęci nadzorem przez cały okres działalności. Natomiast składający wniosek spóźniony z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, podlegaliby nadzorowi od chwili wpisania do ewidencji, lecz już nie przed tym wpisem, a więc nie podlegaliby nadzorowi w okresie uchybienia terminowi do złożenia wniosku. Wskazując na przepis art. 32 ust. 1 ustawy Minister stwierdził, że skreślenie producenta z ewidencji nie powoduje skutków podanych w przedłożonych opiniach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. sp. z o.o. domagała się uchylenia oby decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 31 pkt 1 ustawy przez jego nieprawidłowa wykładnię; art. 58 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy przez przyjęcie, że termin wskazany w art. 29 ust. 3 ustawy jest terminem prawa materialnego i w związku z tym nieprawidłowe jego zastosowanie; naruszenie art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz wspólnotowych zasad proporcjonalności przez nieprawidłowa wykładnię art. 29 ust. 3 i art. 31 pkt 1 ustawy oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.) w zakresie wskazanym w skardze. Zdaniem skarżącej literalna wykładnia przepisów art. 31 pkt 1 i art. 29 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 3 ustawy nie pozwala na wykreślenie skarżącej z ewidencji w związku ze złożeniem wniosku o wpis do niej. Decyduje o tym przepis art. 31 ustawy wskazujący, że pomimo upływu roku gospodarczego, na który podmiot został wpisany, nadal figuruje on w tej ewidencji mogąc realizować swoje uprawnienia. Co więcej, do czasy wykreślenia z ewidencji, podmiot dotychczas w niej figurujący, może złożyć wniosek o wpis na kolejny rok. Nie można zatem uznać zasadności stanowiska organu o możliwości wykreślenia przedsiębiorcy z ewidencji z "mocą wsteczną". Odwołując się do opinii prawnych załączonych do skargi, skarżąca stała na stanowisku, że termin określony w art. 29 ust. 3 ustawy ma charakter terminu proceduralnego, a nie materialnoprawnego, gdyż został zastrzeżony dla czynności złożenia wniosku, która to czynność nie wywołuje bezpośrednich skutków materialnoprawnych. Natomiast cel związany z organizacją pracy organu administracji nie może przeważać nad interesem i prawami jednostki zagwarantowanymi Konstytucją RP. Dlatego, w ocenie skarżącej, niezasadnym było, także w świetle przepisów wspólnotowych, dokonywanie przez organ administracji wykładni rozszerzającej przepisów art. 29 i art. 31 ustawy. Wskazano także na wydanie decyzji przez organ I instancji bez powiadomienia strony wszczęciu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia. Należy podkreślić, że postanowienia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) nadają treść konstytucyjnym ramom kontroli sądu administracyjnego. Jak wskazywał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2011 r. wydanym w sprawie I OSK 1314/10 - do właściwości sądów administracyjnych należą tylko te sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej, o czym stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powołanym przepisem Konstytucji RP - Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Sądy administracyjne samodzielnie mogą jedynie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 175 i z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. W świetle powyższych uwag Sąd mógł odnieść się jedynie do legalności (zgodności z prawem) zastosowanych przez organ administracji przepisów. Natomiast ustalenie rodzaju terminu z art. 29 ust. 3 ustawy o wyrobie i rozlewaniu wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (określana jako ustawa), nie mogło być przedmiotem niniejszej sprawy. Kwestia ta, w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych z upraw winorośli położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, była przedmiotem sprawy - sygn. akt VI SA/Wa 384/15. Jeżeli zatem w tamtej sprawie, rozpatrywanej przez organ administracji w ponownym postępowaniu, dojdzie do ustalenia, iż termin z art. 29 ust. 3 ustawy powinien być rozumiany jako termin proceduralny, zajdzie przesłanka z art. 145 k.p.a. dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zatem z art. 29 ust. 3 ustawy wniosek o wpis do ewidencji składa się do Prezesa Agencji w postaci papierowej albo elektronicznej, na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na stronie internetowej Agencji, w terminie do dnia 15 lipca roku poprzedzającego rok gospodarczy, którego dotyczy składany wniosek. Jest poza sporem, że skarżąca przedmiotowy wniosek złożyła po terminie. Efektem tego opóźnienia była decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego wydana w dniu [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 31 pkt 1 ustawy o skreśleniu skarżącej z ewidencji. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 3 ustawy Prezes Agencji wydaje decyzję o wpisie do ewidencji (pkt 1) oraz decyzje o skreśleniu z ewidencji (pkt 2). Decyzję o skreśleniu z ewidencji Prezes Agencji wydaje w przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa w art. 29 ust. 2, na następny rok gospodarczy (art. 31 pkt 1 ustawy) i taką decyzję Prezes Agencji Rynku Rolnego wydał, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. W tych warunkach nie ma podstaw do stwierdzenia, by zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżąca w toku postępowania była informowana przez organ o jego przebiegi i o prawach przysługujących stronie. Była także poinformowana o prawie zapoznania się z materiałem zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym i z prawa tego skorzystała w dniu [...] października 2014 r. Zatem zarzut naruszenia przepisu postępowania (art. 10 k.p.a.) należało uznać za niezasadny. Nie można było uznać także za uzasadniony zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. wywodzony z tego, iż w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. o wpisie skarżącej do ewidencji nie było pouczenia o skutkach niezłożenia w terminie ponownego wniosku o wpis. Skarżąca wykonując działalność opartą m.in. na przepisach ustawy o wyrobie i rozlewaniu wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina powinna posiadać znajomość jej przepisów, w szczególności znajomość przepisu art. 29 ust. 3 określającego termin do złożenia ponownego wniosku o wpis do ewidencji, a jak zasadnie podnosił organ administracji wniosek ten można było złożyć daleko wcześniej przed terminem wskazanym w tym przepisie. Zdaniem składu orzekającego w sprawie zarzut wywodzony z art. 8 k.p.a. także nie był trafny. W ocenie Sądu organ administracji nie dokonał interpretacji przepisu art. 29 ust. 3 ustawy na niekorzyść skarżącej, a jedynie oparł rozstrzygnięcie wprost na jego treści. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.