VI SA/Wa 384/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant apl. prok. Olga Kudanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń oddala skargę Postanowieniem z [...] grudnia 2007 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1, art. 98 § 1 oraz art. 268a k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Policji w W. z [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia Z. J. (dalej jako skarżący) pozwolenia na broń palną bojową i gazową do ochrony osobistej oraz palną myśliwską do celów łowieckich. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komendanta Policji w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną bojową, gazową oraz myśliwską, Z. J. złożył wniosek o zawieszenie tego postępowania, uzasadniając go przedłużającym się pobytem w szpitalu, a ponadto niezakończeniem postępowania karnego w jego sprawie o przestępstwa z art. 157 § 1 k.k. oraz art. 190 § 1 k.k. Postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania, wskazując w uzasadnieniu, że przesłanki tak fakultatywnego (art. 98 § 1 k.p.a.), jak i obligatoryjnego (art. 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a.) zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie nie zachodzą. Odnosząc się do argumentu skarżącego dotyczącego pobytu w szpitalu i niemożności w związku z tym osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w celu zapoznania się z materiałami sprawy, organ wskazał, że strona może ustanowić pełnomocnika, który będzie działał w jej imieniu. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji, ponawiając prośbę o zawieszenie postępowania do czasu opuszczenia przez niego szpitala. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia organ odwoławczy uznał, iż nie jest ono zasadne i wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko zwrócił uwagę, że w myśl art. 98 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może być zawieszone, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wskazany przepis ustala więc 4 warunki takiego rozstrzygnięcia, przy czym muszą być one spełnione łącznie. Jednym z nich jest okoliczność, że postępowanie musi toczyć się na wniosek strony, tymczasem postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń zostało wszczęte z urzędu. Brak jest więc podstaw do zastosowania dyspozycji tego przepisu. Nie jest też możliwe – w ocenie organu - zawieszenie postępowania w sprawie cofnięcia stronie pozwolenia na broń na podstawie art. 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a. Przesłanki określone w pkt 1-3 tego przepisu niewątpliwie nie występują - skarżący posiadający zdolność do czynności prawnych występuje w tym postępowaniu jako strona we własnym imieniu i interesie. Natomiast zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy na przeszkodzie rozpatrzeniu sprawy administracyjnej co do jej istoty staje problem prawny o charakterze materialnym (zagadnienie wstępne), od którego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. Zdaniem organu waloru zagadnienia wstępnego nie ma kwestia toczącego się jeszcze (nie zakończonego prawomocnym wyrokiem sądu) postępowania karnego w jej sprawie. Wynik tego postępowania nie jest problemem prawnym, od rozstrzygnięcia którego uzależnione jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej Z. J. Jest to kwestia należąca do sfery ustaleń faktycznych, a nie prawnych w sprawie administracyjnej, bowiem żaden przepis prawa materialnego, tj. ustawy o broni i amunicji, określający podstawy prawne cofnięcia pozwolenia, nie uzależnia wydania decyzji wyłącznie od prawomocnego zakończenia postępowania karnego toczącego się wobec posiadacza pozwolenia na broń. Nie stanowi zatem przeszkody do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty okoliczność, iż postępowanie karne przeciwko stronie jeszcze się toczy, nie uniemożliwia ona bowiem zastosowania przepisów ustawy o broni i amunicji. Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącemu, a następnie po uzyskaniu przez organ odwoławczy informacji o ustanowieniu przez skarżącego pełnomocnika, temu pełnomocnikowi. W skardze wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniesiono, że zasadne jest zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, albowiem ewentualne uniewinnienie skarżącego niweczyłoby decyzję administracyjną. Skarżący zaakcentował, że tylko skazanie go w postępowaniu karnym może być podstawą do podejmowania decyzji co do cofnięcia mu pozwolenia na broń. W jego ocenie organ administracji, wydając wcześniej decyzję o cofnięciu pozwolenia na broń, uzna go za winnego dokonania przestępstwa. W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wnosił o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, podnosząc, że w dniu złożenia skargi zaskarżone rozstrzygnięcie nie weszło do obrotu prawnego, ze względu na jego niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącego. Odnosząc się do zarzutów podanych w skardze organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje i postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżone rozstrzygnięcie. Art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji (odpowiednio postanowienia) stronie powinna być oceniania indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji (odpowiednio postanowienia), które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2007 r., II GSK 268/07; wyrok z 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08). Prezentowana w orzecznictwie wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, miała na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że albo odwołanie (odpowiednio zażalenie) do organu administracji publicznej, albo skarga do sądu administracyjnego były uznane za spóźnione, Sądy stawały w obronie zagwarantowania przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący nie poniósł negatywnych skutków prawnych, które mogłyby wynikać z nieprawidłowego doręczenia decyzji. Skarga została wniesiona w terminie, podniesione zostały w niej te zarzuty, które prezentował i skarżący i jego pełnomocnik w toku postępowania administracyjnego. Pamiętać przy tym należy, że z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd skargi nie odrzucił, lecz rozpoznał ją merytorycznie i doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. W oparciu o rozwiązania przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego podstawy zawieszenia postępowania można podzielić na obligatoryjne (art. 97 § 1) i fakultatywne (art. 98 § 1). Zawieszenie postępowania zależne od woli strony oparte zostało na zasadzie dyspozycyjności, która nie ma jednak w tym przypadku charakteru bezwzględnego. Podlega ona podwójnemu ograniczeniu. Po pierwsze wola tej strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, wyrażona we wniosku o zawieszenie postępowania nie jest wyłączną przesłanką zawieszenia postępowania. Organ musi bowiem zbadać czy występują także inne przesłanki zawieszenia, wymienione w art. 98 § 1 k.p.a. Po drugie, zawieszenie postępowania pozostawione zostało uznaniu organu administracji publicznej. Dopuszczalność fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego uzależniona została w świetle art. 98 § 1 k.p.a. od łącznego zaistnienia pięciu następujących przesłanek: 1. postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony; 2. postępowanie administracyjne toczy się; 3. o zawieszenie postępowania wystąpi ta strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte; 4. inne strony postępowania nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania; 5. zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte z urzędu, a zatem nie została spełniona pierwsza ze wskazanych powyżej przesłanek. W tych okolicznościach organ zasadnie uznał, że brak było możliwości zastosowania powyższego przepisu i zawieszenia w oparciu o niego postępowania w sprawie. Zauważyć przy tym należy, że podnoszona przez skarżącego w toku postępowania okoliczność, iż jest on chory i nie może uczestniczyć w postępowaniu, w świetle uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może stanowić przesłanki zawieszenia postępowania. Przepisy art. 97 i 98 k.p.a. regulują bowiem kompleksowo podstawy zawieszenia postępowania. W celu ochrony swoich praw skarżący w toku postępowania administracyjnego ustanowił profesjonalnego pełnomocnika. Art. 97 § 1 k.p.a. wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Sytuacje przewidziane w pkt 1-3 tego przepisu nie mogły znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem nie zaistniały okoliczności faktyczne w nich przewidziane. Punkt czwarty tego paragrafu stanowi natomiast, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Innym organem w rozumieniu komentowanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych. Sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny /Wróbel A. Zakamycze 2005 Komentarz do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II/. Zagadnieniem wstępnym nie może natomiast stanowić wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r., Nr 52, poz. 525 z późn. zm., dalej jako u.b.a.) właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której pozwolenie takie wydano, należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2-6. Stosownie natomiast do brzmienia art. 15 ust. 1 pkt 6 u.b.a., pozwolenia na broń nie wydaje się osobom, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem, że podstawą cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni jest stwierdzenie przez organy Policji, że w stosunku do posiadacza broni zachodzi uzasadniona obawa, że może jej użyć w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Mając na względzie treść przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 u.b.a. stwierdzić należy, że w ocenie ustawodawcy obawa ta istnieje na pewno w przypadku popełnienia albo choćby tylko postawienia w postępowaniu karnym zarzutów popełnienia przez taką osobę przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu. Ustawodawca nie uzależnił więc wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń od skazania prawomocnym wyrokiem karnym, lecz wyraźnie związał okoliczność wystąpienia obawy już z samym faktem dopiero toczącego się postępowania karnego wobec posiadacza broni. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest to, że przeciwko skarżącemu toczy się właśnie postępowanie o popełnienie przestępstwa przeciwko zdrowiu i życiu (art. 157 § 1 k.k.) i przeciwko wolności (art. 190 § 1 k.k.). W tych okolicznościach, wbrew twierdzeniom skargi, nie można uznać, że wyrok karny stanowi kwestię prejudycjalną w sprawie dotyczącej cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni. Nie jest obojętne dla celów porządku i bezpieczeństwa publicznego, czy broń będzie w posiadaniu osób, które dają gwarancję, iż nie użyją jej sprzecznie z tymi celami, czy też osób, które naruszyły porządek prawny w takim stopniu, że stwarzają obawę użycia broni sprzecznie z tymi celami (Jakimowicz Wojciech, Samorząd Terytorialny 2003/10/29, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym). Na podkreślenie przy tym zasługuje, że organ administracji publicznej nie rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym o kwestiach prawnokarnych tj. nie bada winy czy niewinności osoby posiadającej pozwolenie na broń i zasadności postępowania karnego. Zasada domniemania niewinności nie ma w nim zastosowania. Organ bada jedynie zaistnienie przesłanek wynikających ze wskazanych powyżej przepisów ustawy o broni i amunicji. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że organ zasadnie ocenił, iż w sprawie niniejszej brak jest przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania i wniosku skarżącego w tym zakresie nie uwzględnił. Dlatego też Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.