VI SA/Wa 3841/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Prezes NFZ"), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez podmiot leczniczy W. w [...] (dalej "skarżący") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ") z dnia [...] sierpnia 2014 r. oddalającej odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] października 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, na terenie rejonu operacyjnego Nr [...], na okres obowiązywania umowy od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. Ogłoszenie o postępowaniu prowadzonym w trybie konkursu ofert, zamieszczone zostało na tablicy ogłoszeń w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz na stronie internetowej tego Oddziału. Jak wynika z ogłoszenia, termin składania ofert wyznaczony został do dnia [...] listopada 2011 r., zaś termin otwarcia ofert został określony na dzień [...] listopada 2011 r. Rozstrzygnięcie postępowania zostało zaplanowane na dzień [...] listopada 2011 r. Wartość zamówienia wynosiła nie więcej niż 3.713.436,00 zł na okres rozliczeniowy od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r., w tym dla poszczególnych zakresów świadczeń opieki zdrowotnej: - podstawowe zespoły ratownictwa medycznego – 2.227.476,00 zł; - specjalistyczny zespół ratownictwa medycznego – 1.485.960,00 zł. W postępowaniu w wyznaczonym terminie zostały złożone 3 oferty: - oferta Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...], - oferta F. Spółka z o.o., która utworzyła Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. [...], - oferta W. w [...]. Dnia [...] listopada 2011 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nastąpiło otwarcie złożonych ofert. Komisja konkursowa w części jawnej postępowania dokonała weryfikacji ofert pod względem spełnienia przez oferentów warunków formalnych. Komisja konkursowa wezwała wszystkich uczestników postępowania do usunięcia braków formalnych oferty oraz złożenia odpowiednich wyjaśnień. W części jawnej postępowania komisja konkursowa dokonała sprawdzenia wszystkich złożonych do przedmiotowego postępowania ofert, w szczególności pod względem: - spełnienia wymaganych warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne; - zgodności udzielonych odpowiedzi na pytania ankietowe z danymi i dokumentami złożonej oferty; - wystąpienia ewentualnego konfliktu czasu pracy personelu lekarskiego wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami, umowami świadczeniodawcy i innych świadczeniodawców realizujących świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne. Braki formalne ofert zostały usunięte oraz wymagane wyjaśnienia wszyscy oferenci złożyli w wymaganych terminach. Jak wskazuje protokół posiedzenia komisji w części jawnej, do dalszej części postępowania przyjęte zostały wszystkie złożone oferty. Podczas sporządzania "Rankingu otwarcia" dokonano wstępnej oceny ofert złożonych do przedmiotowego postępowania. Wszyscy oferenci biorący udział w postępowaniu, tj. ZOZ w [...], NZOZ F. [...] oraz WSRM w [...] otrzymali po 64 pkt oceny. W części niejawnej postępowania komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania ofert złożonych do postępowania. Jak wynika z "Rankingu końcowego", wszyscy oferenci biorący udział w danym postępowaniu uzyskali taką samą liczbę punktów oceny, tj. 64 pkt. W związku z powyższym komisja konkursowa wybierając korzystniejszą ofertę brała pod uwagę bezwzględną wartość ceny oferowanej przez oferentów za poszczególne zakresy świadczeń opieki zdrowotnej objęte przedmiotowym postępowaniem, a co za tym idzie korzystniejszy bilans ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia. W dniu [...] listopada 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne. W przedmiotowym postępowaniu wybrana została oferta złożona przez F. Spółka z o.o. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył skarżący, zarzucając naruszenie przez komisję konkursową art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach wobec dokonania wyboru innego oferenta, pomimo że odwołujący uzyskał maksymalną ocenę złożonej oferty oraz art. 142 ust. 6 pkt 21 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach wobec zaniechania przeprowadzenia negocjacji z oferentami w celu ustalenia ceny za świadczenia opieki zdrowotnej będące przedmiotem postępowania, a także dokonanie wyboru oferty w oparciu o kryteria nieznane oferentom. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] grudnia 2011 r. wydał decyzję nr [...], w której nie uwzględnił odwołania wniesionego przez skarżącego, wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezes NFZ utrzymał decyzję oddalającą odwołanie w mocy. Wskazał w niej między innymi, w związku z postawionymi w odwołaniu zarzutami oraz mając na uwadze wniosek odwołującego dotyczący udostępnienia oferty, która została wybrana w postępowaniu konkursowym, że udostępniając odwołującemu ofertę NZOZ F. [...], naruszyłby przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), a także ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Dodał, że za niezasadny uznać należy też zarzut odwołującego dotyczący wyboru przez komisję konkursową oferty, w oparciu o "niejasne kryteria". Jednocześnie Prezes NFZ wskazał, że w związku z uzyskaniem przez wszystkie oferty złożone do przedmiotowego postępowania takiej samej - maksymalnej liczby punktów, o dokonaniu wyboru oferty złożonej przez F. Sp. z o.o., zadecydowała okoliczność przedstawiania przez tę ofertę korzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Prezes NFZ szeroko argumentując zajęte stanowisko stwierdził, że postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a na skutek niedokonania wyboru oferty ZOZ w [...], nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Podniesione przez odwołującego zarzuty Prezes NFZ uznał za niezasadne. Skarżący wniósł skargę od ww. decyzji Prezesa NFZ, wnosząc o jej uchylenie. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony złożył do Prezesa NFZ F. Sp. z o.o. W odpowiedzi Prezes NFZ stwierdził m.in., że "...świadczeniodawcy (oferenci), którzy nie złożyli odwołania od rozstrzygnięcia konkursu – nie posiadają statusu strony w postępowaniu odwoławczym toczącym się w oparciu o przepisy art. 154 ustawy o świadczeniach oraz przepisy Kpa." W związku z powyższym Prezes NFZ uznał, że "...przytoczony Świadczeniodawca nie posiada statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt VISA/Wa 819/12 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w przedstawionej sytuacji faktycznej i prawnej organ, po pierwsze, powinien był przeprowadzić negocjacje ze wszystkimi oferentami, zaś po wtóre powinien był udostępnić stronie skarżącej akta postępowania dotyczące co najmniej oferenta, który wygrał konkurs, tzn. F. sp. z o.o. Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach Komisja w części niejawnej konkursu może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, czy też ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Jest to uprawnienie Komisji, co jest równoznaczne z pozostawieniem do jej uznania możliwości przystąpienia do negocjacji z oferentami. Zdaniem Sądu, w przedstawionej sytuacji, gdy wszyscy oferenci otrzymali w konkursie taką samą ilość punktów, a wyboru oferenta dokonano na podstawie bilansu ceny i ilości świadczeń takie negocjacje z oferentami należało przeprowadzić. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że Prezes NFZ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "Kpa.") w zw. z art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach – polegającego na niedopuszczeniu do udziału w sprawie spółki F., jako uczestnika postępowania na prawach strony. Prezes NFZ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. II GSK 2042/12 oddalił skargę kasacyjną organu. Zdaniem NSA, Sąd I instancji miał podstawy do uznania, że F. sp. z o.o. miała interes prawny, a co za tym idzie, przymiot strony w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez innego uczestnika postępowania konkursowego. NSA wyjaśnił, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W związku z zapadłymi w niniejszej sprawie wyrokami, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r., którą oddalono odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne. Prezes NFZ poinformował strony postępowania, tj. skarżącego oraz F. sp. z o.o. o przysługującym im, zgodnie z art. 10 Kpa., prawie do wypowiedzenia się co do zebranych w niniejszej sprawie dowodów. Prezes NFZ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, odnoszą się do wyroku Sądu I instancji z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 819/12, stwierdził, że wytyczne w nim zawarte oraz możliwość utraty przez F. sp. z o.o. prawa do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki medycznej, skutkować będzie zmianą sytuacji prawnej tej spółki, która winna mieć prawo do udziału w całym postępowaniu. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] oddalił wniesione przez skarżącego odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał w szczególności, że komisja konkursowa postanowiła dokonać wyboru oferty, nie korzystając z uprawnienia przewidzianego treścią art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Dodał, że zadecydowały o tym następujące argumenty, a mianowicie, w przypadku ratownictwa medycznego, świadczenia rozliczane są w sposób ryczałtowy (dobowy) i ich ilość wynika wprost z liczby dni w okresie rozliczeniowym, wobec tego ilość pozostaje w tym zakresie niezmienna, w niniejszym postępowaniu wszyscy oferenci uzyskali maksymalną liczbę punktów zarówno za kryterium cenowe, jak i pozacenowe, w wyniku negocjacji oferenci mogą utrzymać przedstawioną w ofercie cenę lub ją obniżyć. Wyjaśnił, że przeprowadzenie przez komisję konkursową negocjacji mogło spowodować jedynie dodatkowe zmniejszenie oferowanej ceny bez wpływu na wynik końcowy w ocenie punktowej ofert, a zaoferowane przez świadczeniodawców ceny znajdowały uzasadnienie w dołączonej do formularza ofertowego kalkulacji kosztów dobowych funkcjonowania zespołów ratownictwa medycznego. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał, że jak wynika z porównania ofert, pomimo osiągnięcia przez każdą ze złożonych ofert maksymalnej ilości punktów za kryteria cenowe i pozacenowe, najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia zawiera oferta NZOZ F. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ skarżący postawił zarzuty naruszenia następujących przepisów, tj. - art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tj. naczelnej zasady równego traktowania oferentów w toku postępowania konkursowego w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na terenie rejonu operacyjnego nr 05, a to wobec wyboru innego oferenta pomimo, iż skarżący uzyskał maksymalną ocenę złożonej oferty w oparciu o kryteria opisane w zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r., - art. 142 ust. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach, poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez komisję negocjacji z oferentami w celu ostatecznego ustalenia ceny za udzielone świadczenia opieki zdrowotnej, na poziomie poniżej minimalnej ceny określonej zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r., co skutkowało dowolnością oceny ofert, a nie jedynie rezygnacją z posiadanych przez komisję uprawnień, - zarządzenia Nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r., w związku z dokonaniem wyboru oferty w oparciu o niejasne kryteria, odbiegające od kryteriów zawartych w ww. zarządzeniu, w szczególności poprzez przyjęcie bez negocjacji oferty, w której wskazano cenę poniżej minimalnej ceny wynikającej z warunków zawartych w ogłoszonym postępowaniu, - art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o świadczeniach, poprzez brak odrzucenia oferty F. Sp. z o. o., prowadzącej NZOZ F. [...], z uwagi na świadome i rażące zaniżenie ceny w stosunku do dopuszczalnego progu i obniżenie jej niezgodnie z warunkami postępowania konkursowego. Nadto skarżący zarzucił brak zweryfikowania przez komisję, czy nie doszło do konfliktu czasu pracy personelu medycznego wykazywanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami, powołania się przez komisję na najkorzystniejszy "bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia", choć jego wynik jest konsekwencją zaakceptowania przez komisję faktu złożenia oferty z ceną jednostkową poniżej progu minimalnego, oraz nieskorzystanie z możliwości zróżnicowania wyceny końcowej za pomocą kryterium alternatywnego składanego w formie oświadczenia: "spełniam w chwili składania oferty" lub "będę spełniał na dzień rozpoczęcia działalności", a dotyczącego posiadania między innymi łączności radiowej. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia ewentualnego istnienia konfliktu czasu pracy personelu medycznego wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami, poprzez porównanie na podstawie danych personalnych oraz nr PESEL, czy te same osoby nie występują w wykazach różnych oferentów. Wniósł też o uwzględnienie odwołania i przeprowadzenie ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ewentualnie uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ i ponowne rozpoznanie sprawy. Prezes NFZ decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezes NFZ, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, zaznaczył, że stosownie do treści ustawy o świadczeniach organy obu instancji zobowiązane są do zbadania, czy wskutek rozstrzygnięcia postępowania nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Organ zaznaczył, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umowy, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach oraz: 1) zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, 2) zarządzeniu Nr 71/2011/DSM z dnia 20 października 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne. Natomiast ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10 zarządzenia Prezesa Funduszu są dla świadczeniodawców wiążące. Odnosząc się do zarzutów odwołania Prezes NFZ poddał analizie całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji stwierdzając, iż zgodnie z art. 10 § 1 Kpa. oraz art. 12 § 1 Kpa., zapewnił skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prezes NFZ stwierdził, że wszystkie trzy oferty świadczeniodawców uzyskały po 64 pkt, zatem wzięto pod uwagę przedstawienie najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. I tak: ZOZ w [...]: - 2.738,00 zł w zakresie 16.9112.032.08 - świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5 pkt), - 3.654,00 zł w zakresie 16.9114.032.08 - świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5 pkt), F. sp. z o.o. wskazała na cenę: - 2.720,00 zł w zakresie 16.9112.032.08 - świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5 pkt), - 3.654,00 zł w zakresie 16.9114.032.08 - świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową – 5 pkt). W. wskazała na cenę: - 2.738,70 zł w zakresie 16.9112.032.08 - świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową – 5 pkt); - 3.654,00 zł w zakresie 16.9114.032.08 - świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową – 5 pkt). Z powyższego wynika, że wszyscy oferenci biorący udział w postępowaniu w "Rankingu końcowym" uzyskali po 10 pkt za kryterium ceny wyliczone zgodnie z algorytmem oceny ofert według kryterium cenowego, określonego w załączniku nr 2 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, zaś F. zaoferowała najniższą cenę ze względu na roczną cenę udzielania tych świadczeń, którą musiałby uiścić [...] Oddział Wojewódzki Funduszu – 3.328.404,00 zł, zaś W. zadeklarowała cenę łączną 3.342.092,40 zł, a Zespół Opieki Zdrowotnej w [...] zaoferował cenę – 3.341.580 zł. Jeśli chodzi o zarzut odwołującego dotyczący nieprzeprowadzenia negocjacji organ stwierdził, mając na uwadze treść art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, że komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W związku z powyższy organ uznał, iż komisja konkursowa prowadząca postępowanie nie ma obowiązku prowadzenia negocjacji z oferentami biorącymi udział w tym postępowaniu. W analizowanym postępowaniu komisja postanowiła skorzystać z prawa wskazanego w art. 142 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy poprzez przyjęcie oferty, która zapewnia ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Prezes NFZ wskazał, że wszyscy oferenci załączyli do ofert kalkulacje dobowych kosztów funkcjonowania zespołów ratownictwa medycznego uzasadniające ceny zaoferowane przez świadczeniodawców. Jak podał, komisja nie miała podstaw do powzięcia wątpliwości co do przedstawionych w treści ofert propozycji cenowych, skoro ceny te znalazły potwierdzenie w załączonych do ofert kalkulacjach kosztów. W tym miejscu Prezes NFZ zaznaczył, że komisja konkursowa dokonała sprawdzenia, czy ceny zaproponowane przez oferentów za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne na terenie rejonu operacyjnego Nr [...] nie są rażąco niskie. Wskazał, że analiza przedstawionych przez oferentów kalkulacji kosztów dokonana przez komisję konkursową prowadzącą postępowanie potwierdziła, że ceny zaproponowane przez wszystkich oferentów uczestniczących w przedmiotowym postępowaniu nie są cenami rażąco niskimi, dlatego też podczas postępowania konkursowego nie wystąpiły okoliczności wskazujące na konieczność dokonania, przez komisję konkursową, czynności przewidzianej w art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach, a polegającej na odrzuceniu ofert zawierających rażąco niską cenę, gdyż oferty złożone do przedmiotowego postępowania nie zawierały cen rażąco niskich. Prezes NFZ za nieuzasadniony uznał też zarzut braku zweryfikowania przez komisję konkursową, czy nie doszło do konfliktu czasu pracy personelu medycznego wykazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami. Wyjaśnił, że dokonana w powyższym zakresie przez komisję konkursową analiza danych, nie potwierdziła nieprawidłowości mogących sugerować, że dane te mogą być nieprawdziwe, a dokonanie wyboru którejś ze złożonych ofert, może stwarzać zagrożenie dla właściwej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne. Zdaniem Prezesa NFZ, nie naruszono w toku prowadzonego postępowania zasad określonych w ustawie o świadczeniach, gdyż z analizy zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji wynika, iż komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert, w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Warunki oceny oferty były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym, w ocenie organu, nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach. W skardze na powyższą decyzję Prezesa NFZ skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci: 1. art. 149 ust. 1 pkt 4 i pkt 7 ustawy o świadczeniach, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że brak odrzucenia oferty F. sp. z o.o. z uwagi na świadome i rażące zaniżenie ceny w stosunku do dopuszczalnego progu i obniżenie jej niezgodne z warunkami postępowania konkursowego nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów prawa, 2. § 1 pkt 3 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 54/2011/DSOZ, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że zaoferowana cena o wartości poniżej ceny minimalnej określonej w załączniku nr 2 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, jest kwotą wystarczającą do właściwego zabezpieczenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w ramach ratownictwa medycznego, 3. § 1 pkt 3 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 54/2011/DSOZ, poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do oceny, iż przyjęcie w ramach kryteriów ewaluacji zaproponowanej przez uczestnika konkursu ceny, pojęcie ceny minimalnej jest równoznaczne z dopuszczalnością ofert z ceną niższą aniżeli minimalna, II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7 w zw. z art. 107 § 3 Kpa., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu decyzji podstaw dowodowych do wyprowadzenia wniosku o starannym weryfikowaniu przez komisję konkursową istnienia potencjalnego konfliktu czasu pracy personelu medycznego zgłoszonego w aplikacjach oferentów, podczas gdy znajdujące się w aktach sprawy - przedłożonych organowi wyższego stopnia - dane personalne są objęte anonimizacją, co wyklucza sformułowanie powyższej oceny, 2. art. 8 Kpa., poprzez brak podjęcia działań zmierzających do dokładnego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu odwołującego, wyrażające się w uniemożliwieniu stronie zapoznania się ze wszystkimi aktami postępowania administracyjnego, co czyni uprawnienie do dokonania oceny poprawności działania organu administracji publicznej iluzorycznym, 3. art. 80 w zw. z art. 11 Kpa., poprzez niedostatecznie, budzące poważne wątpliwości wyjaśnienie podstawy uznania przez organ, że czynności sprawdzające występowanie koincydencji czasu pracy personelu medycznego wskazanego w ofertach dotyczących przedmiotowego postępowania konkursowego z czasem pracy tego personelu wskazanym w innych postępowaniach prowadzonych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, było poprawne merytorycznie i nie naruszało przepisów prawa, 4. art. 73 § 1 Kpa., poprzez odmowę udostępnienia stronie odwołującej pełnych akt sprawy do wglądu w zakresie dotyczącym danych personelu medycznego zgłaszanego w ramach postępowania konkursowego przez konkurenta skarżącego pomimo, iż stały się one integralną częścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co udaremniło skarżącemu możność wypowiedzenia się w tym przedmiocie i sprawdzenia poprawności działania komisji konkursowej, a w konsekwencji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 5. art. 74 § 1 w zw. z art. 73 § 1 Kpa., poprzez odmowę udostępnienia stronie postępowania części akt wobec braku spełnienia przesłanek warunkujących wyłączenie z akt informacji danych zgłoszonego personelu medycznego, 6. art. 74 § 2 Kpa., poprzez niewydanie przez organ postanowienia w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie akt sprawy do przeglądania w dniu [...] września 2014 r., pomimo że akta nie zostały udostępnione w formie kompletnej. W związku z ww. zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz dopuszczenie dowodów wymienionych w uzasadnieniu skargi na okoliczności w niej wskazane, tj. pisma Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz oświadczenia pełnomocnika skarżącego z dnia v września 2014 r. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w jej treści podstawą prawną - stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu, skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, a także czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga (do sądu administracyjnego) na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Zasady przeprowadzania postępowania, o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy zostały określone w Dziale VI ustawy zatytułowanym Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. Są to m.in.: zasada udzielania i finansowania świadczeń zdrowotnych na podstawie umów cywilnoprawnych (art. 132 ust. 1 ustawy), zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 ustawy), zasada jawności kontraktów z Funduszem wobec osób trzecich (art. 135 ust. 1 ustawy), zasada jawności kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz zakaz ich zmiany w toku postępowania (art. 147 ustawy). Natomiast przepisy art. 142-145 ustawy określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert i rokowań. Należy przyjąć, że wyrazem realizacji zasady zapewniającej równe traktowanie świadczeniodawców jest wynikająca z przepisów art. 146 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o świadczeniach delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentów określających przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców. Przy czym, stosownie do art. 146 ust. 2 Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Wydawanie wzmiankowanych dokumentów, niebędących decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. II GSK 263/10), jest wynikiem kompetencji Prezesa NFZ z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością organu. W ramach pragmatyki tego kierowania, w tym wykonywania nałożonych ustawą zadań, Prezes NFZ, w drodze delegacji z art. 146 ustawy o świadczeniach, podejmuje zarządzenia. Obejmują one istotne zagadnienia/elementy związane z postępowaniem prowadzonym w trybie konkursu ofert dotyczącym umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określając warunki zawierania tych umów dla poszczególnych rodzajów świadczeń. Oferent (świadczeniodawca) jest zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Mają one bowiem charakter wzorca umownego (art. 384 k.c.), przez który rozumie się przygotowane przez proponenta z góry, jeszcze przed zawarciem umowy, postanowienia kształtujące treść stosunku prawnego wiążącego strony. Warunki wymagane od świadczeniodawców (art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach), to ustalone przez Prezesa NFZ warunki sine qua non uczestnictwa w postępowaniu. Dotyczą one m.in. organizacji udzielania świadczeń. Formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie - spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu. Niespełnianie warunków wymaganych od świadczeniodawców skutkuje odrzuceniem oferty w części jawnej postępowania konkursowego, kiedy to ustala się (m.in.), które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach Komisja Konkursowa dokonuje porównania złożonych ofert pod względem kryteriów, którymi są: kompleksowość, jakość, dostępność udzielanych świadczeń oraz cena. Jak wynika z akt niniejszej sprawy w części jawnej postępowania Komisja Konkursowa dokonała sprawdzenia wszystkich złożonych do przedmiotowego postępowania ofert. Braki formalne ofert usunięto w terminie. Do dalszej części postępowania przyjęte zostały wszystkie złożone oferty. Zarówno w rankingu otwarcia jak i rankingu końcowym wszyscy oferenci otrzymali taką samą liczbę punktów w rankingu końcowym po 64 pkt. W niniejszym postępowaniu Komisja Konkursowa odstąpiła od negocjacji cenowych. Jak wskazał NSA w wyroku wydanym w sprawie niniejszego konkursu ofert sygn. akt II GSK 2042/12. "Wskazane powyżej zarzuty okazały się być zasadne. Zgodnie z postanowieniami art. 142 ust. 5 ustawy w części niejawnej konkursu ofert komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Natomiast zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Zestawienie wskazanych powyżej dwóch regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że przeprowadzenie negocjacji z oferentami na zasadach określonych w art. 142 ust. 6 ustawy jest w istocie uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu. Natomiast z postanowień art. 142 ust. 5 ustawy wprost wynika, że przedstawienie najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia jest jedną z przesłanek wyboru oferty. Dlatego w przypadku, gdy trzy oferty uzyskały taką samą ilość punktów, uzasadnione było działanie organu i dokonanie wyboru z uwzględnieniem kryterium najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, bez konieczności przeprowadzania negocjacji na podstawie art. 142 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach". Komisja w niniejszej sprawie mogła więc nie przeprowadzać negocjacji cenowych i wybrać ofertę o najkorzystniejszej cenie co też uczyniła, gdyż przedstawienie najkorzystniejszego bilansu ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia jest jedną z przesłanek wyboru oferty. Skarżąca zarzuciła w skardze organowi, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o świadczeniach poprzez nie odrzucenie oferty F. Sp. z o.o. z uwagi na świadome i rażące zaniżenie ceny w stosunku do dopuszczalnego progu i jej obniżenie niezgodnie z warunkami postępowania konkursowego. W ocenie Sądu powyższy zarzut nie jest zasadny. Jak wynika z dokumentacji przedmiotowego postępowania cena jednostki rozliczeniowej (ryczałt za dobokaretkę), zaproponowana przez poszczególnych Oferentów przedstawiała się następująco: ZOZ w [...]: - 2.738,00 zł w zakresie 16.9112.032.08 - świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5 pkt); - 3.654,00 zł w zakresie 16.9114.032.08 - świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5 pkt). Ogólna wartość świadczeń dla oferty: 3.341.580,00 zł. NZOZ F. [...]: - 2.720,00 zł w zakresie 16.9112.032.08 - świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5 pkt); - 3.654,00 zł w zakresie 16.9114.032.08 - świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5 pkt). Ogólna wartość świadczeń dla oferty: 3.328.404,00 zł. WSRM w [...]: - 2.738,70 zł w zakresie 16.9112.032.08 - świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5 pkt); - 3.654,00 zł w zakresie 16.9114.032.08 - świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego (punktacja za ofertę cenową - 5 pkt). Ogólna wartość świadczeń dla oferty: 3.342.092,40 zł. Po przemnożeniu wskazanych powyżej cen, przez zamawianą przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia liczbę świadczeń w danym okresie rozliczeniowym, tj. 732 świadczeń w zakresie świadczeń udzielanych przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego oraz 366 świadczeń w zakresie świadczeń udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, uzyskano łączną wartość cenową ofert, która dla oferty: - F. Sp. z o. o., prowadzącej NZOZ F. [...], wynosiła 3.328.404,00 zł; - ZOZ w [...] wynosiła 3.341.580,00 zł; - WSRM w [...] wynosiła 3.342.092,40 zł; Jak z powyższego wynika, różnica w cenie między NZOZ F. [...] a WSRM w [...] jest niewielka i wynosi 13688,40 zł, różnica natomiast dobokaretek jest również nieznaczna i wynosi 18 zł w przypadku świadczeń udzielanych przez podstawowy zespół ratownictwa medycznego, tak więc w ocenie Sądu trudno tu mówić o rażąco niskiej cenie w stosunku do przedmiotu zamówienia. Wskazać również należy, że z analizy dokumentów Komisji Konkursowej wynika, że dokonała ona sprawdzenia, czy ceny zaproponowane przez oferentów nie są rażąco niskie. Ceny te kształtowały się na poziomie niższym niż 90% ceny oczekiwanej przez NFZ. Analiza przedstawionych kalkulacji kosztów wykazała, że zaproponowane przez oferentów ceny jednostki ryczałtowej nie są kwotami rażąco niskimi, gdyż były wystarczające do właściwego poziomu udzielania świadczeń, co potwierdziły także organy orzekające w niniejszej sprawie, a stanowisko to zostało zaakceptowane przez Sąd. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów Zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 54/2011/DSOZ ponieważ jak wyżej wskazano w niniejszej sprawie nie doszło do wyboru oferty z ceną niższą od minimalnej. Zgodnie z § 1 ust. 3 zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, sposób oceny oferty pod względem ceny określono w zał. nr 2 do zarządzenia. Ocena oferty cenowej dokonywana jest przez porównanie ceny przedstawione w ofercie z ceną oczekiwaną przez zamawiającego NFZ. Do ustalenia liczby punktów jakie otrzyma oferta, za kryterium ceny stosuje się specjalny wzór. Z wzoru powyższego (z jego części A) wynika, że jeżeli cena oferowana jest mniejsza od ceny minimalnej określonej przez NFZ oferent uzyskuje maksymalną liczbę punktów za kryterium ceny. Skarżący w niniejszej sprawie błędnie odczytał część A wzoru, przyjmując oznaczenie min – za cenę minimalną. W ocenie Sądu w toku niniejszego postępowania nie doszło też do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach, gdyż wszystkich oferentów traktowano w sposób równy. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcie umowy o udzielanie świadczeń udostępniane były na tych samych zasadach. W zaskarżonej decyzji organ w sposób prawidłowy odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczących weryfikacji przez komisję konkursową potencjalnego konfliktu czasu pracy personelu wskazują w sposób prawidłowy dowody na których się oparł i wyjaśniając, że w wyniku weryfikacji czasu pracy personelu wskazanego w ofertach do niniejszego postępowania nie stwierdzono nieprawidłowości mogących sugerować, że dane są nieprawdziwe. Komisja konkursowa dokonała również oceny ofert pod kątem sprzętu i wyposażenia zespołów ratownictwa medycznego. W ocenie Sądu ocena ta jak słusznie zauważyły organy obu instancji była dokonana w sposób prawidłowy. Oferty świadczeniodawców złożone w niniejszym postępowaniu zostały porównane zgodnie z kryteriami wskazanymi w zarządzeniu dotyczącym oceny ofert. Jak wynika z akt sprawy komisja konkursowa dokonała koincydencji czasu pracy personelu medycznego wskazanego w ofertach złożonych do danego postępowania z czasem pracy personelu medycznego wskazanego w ofertach złożonych do innych postępowań prowadzonych przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ oraz umowach zawartych już między świadczeniodawcami a funduszem. Komisja nie stwierdziła w tym zakresie nieprawidłowości. Skarżącemu zgodnie udostępniono akta niniejszego postępowania. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia art. 73 § 1 Kpa., gdyż organ mógł dokonać anonimizacji ofert z uwagi na dane osobowe personelu medycznego, gdyż dane te stanowiły w ocenie Sądu dane wrażliwe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych, a ponadto tajemnicą przedsiębiorstwa. Reasumując Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja nie została, wbrew twierdzeniom skargi, wydana z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa., gdyż zawiera wszystkie elementy tam wskazane. Sprawa została przez organy obu instancji rozpoznana w sposób prawidłowy przy uwzględnieniu słusznego interesu odwołującego się nie doszło więc do naruszenia art. 8 Kpa. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 80 Kpa., gdyż jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji analiza ewentualnej koincydencji czasu pracy personelu medycznego była możliwa dzięki udostępnianiu przez Centralę NFZ na serwerze wewnętrznym FTP analizy przekazanych przez oddziały wojewódzkie Funduszu danych, dotyczących czasu pracy personelu wskazanego w obowiązujących umowach. Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.