VI SA/Wa 388/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu Wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 r. P. C. wystąpił z wnioskiem o powołanie go na notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii w K.. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Rada Izby Notarialnej w K. negatywnie zaopiniowała powyższy wniosek uznając, że wniosek o wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K. nie znajduje uzasadnienia z uwagi na zaspokojenie istniejących potrzeb przez dotychczasowych notariuszy. Jednocześnie wskazano na pilną potrzebę utworzenia kancelarii notarialnych w S., L., B.. P. C. nie odwołał się od powyższej opinii Rady, uznając że brak w niej innych argumentów poza ochroną korporacji przed konkurencją. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister Sprawiedliwości powołał P. C. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w K. wskazując, iż spełnia wymogi określone w art. 11 pkt 1-3, 7 i 12 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 369 ze zm.). W ocenie Ministra samo powołanie się na wystarczającą ilość kancelarii notarialnych i zakres zapotrzebowania na usługi notarialne w K. nie może być wystarczającą przyczyną odmowy powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w tym mieście. Zdaniem organu Rada nie uzasadniła w sposób jednoznaczny dlaczego interes społeczny w postaci konieczności utworzenia kancelarii w L. jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzglednie wymaga ograniczenia uprawnień kandydata. Nie wyjaśniła również, dlaczego przyjęto, że dotychczasowa ilość kancelarii notarialnych w K. jest wystarczająca i jakie kryterium zostało przyjęte przy ocenie tego elementu jako przesłanki uzasadniającej wydanie negatywnej opinii. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że ciąży na nim obowiązek dokonania prawidłowej oceny w zakresie zaproponowanej siedziby kancelarii notarialnej, przy uwzględnieniu zarówno słusznego ineresu kandydata, jak i interesu społecznego zwiazanego z dostępem do usług notarialnych. Liczba notariuszy i sporządzonych przy nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Rada Izby Notarialnej w K. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i załatwienie sprawy przy uwzględnieniu wyłącznie interesu jednej strony, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu wniosku wskazano, powołując się na dane statystyczne, że średnia ilość aktów notarialnych sporządzona przez jednego notariusza k. wynosiła poniżej średniej w województwie [...]. Jednocześnie w sąsiednich miastach działa zbyt mało kancelarii lub ich w ogóle nie ma, a zatem istnieją rzeczywiste potrzeby społeczeństwa w zakresie zwiększenia dostępu do usług notarialnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że kandydat spełnia wymogi, o których mowa w art. 11 Prawa o notariacie, a zatem nie mógł odmówić powołania notariusza we wskazanej przez niego miejscowości. Ponownie podkreślił, że ilość sporządzonych przez notariuszy w K. aktów jest wskazówką określajacą potrzebę tworzenia kolejnej kancelarii notarialnej. W skardze na powyższą decyzję, z którą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła Rada Izby Notarialnej w K. zaskarżono wskazaną decyzję w części odnoszącej się do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie interesu prawnego strony postępowania - Rady Izby Notarialnej w K., a w szczególności: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: a. niewypełnienie ciążącego na organie administracji publicznej, a wynikającego z zawartego w art. 7 oraz art. 77 k.p.a., obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez: - nieuwzględnienie w toku postępowania istotnego materiału dowodowego w sprawie przedstawianego przez organ współdziałający - Radę Izby Notarialnej w K.; - brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie oceny rzeczywistej celowości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej na terenie miasta K.; - brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie oceny potrzeby tworzenia kancelarii notarialnej na terenie miast L., C., S.; b. niewypełnienie wynikającego z art. 7 k.p.a. in fine obowiązku uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego, przez organ prowadzący postępowanie, interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli - przede wszystkim brak uwzględnienia interesu społecznego w trakcie oceny, w toku postępowania dowodowego przy rozstrzyganiu o wyrażeniu zgody na tworzenie nowej kancelarii notarialnej na terenie miasta K., co ściśle powiązane jest z koniecznością wszechstronnego wyjaśnienia sprawy administracyjnej na podstawie art. 7 i 77 k.p.a.; c. błędną ocenę zebranego materiału dowodowego przez organ administracji prowadzący postępowanie, co stanowi naruszenie art. 75-78 k.p.a.; d. naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez takie działanie organu administracji, które polegało na nieprawidłowej ocenie całokształtu materiału dowodowego; e. naruszenie art. 106 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak pełnego i prawidłowego odniesienia się w treści uzasadnienia decyzji do ustaleń przyjętych przez organ współdziałający - Radę Izby Notarialnej w K.; f. naruszenie art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a., poprzez wysoce niepełne, nieprawidłowe uzasadnienie decyzji przez organ administracji publicznej, a w przypadku decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. brak uzasadnienia odnoszącego się do aspektu przedmiotowego osnowy rozstrzygnięcia, tj., wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej; g. naruszenie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 oraz art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania przez organ, po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy istotnych okoliczności, które zobowiązywały organ do poszerzenia zakresu zastosowanych środków dowodowych służących wyjaśnieniu istotnych okoliczności dla przedmiotowej sprawy administracyjnej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez: - nieuwzględnienie przez organ administracji prowadzący postępowanie konieczności powiązania przy wydaniu rozstrzygnięcia, aspektu podmiotowego oraz przedmiotowego sprawy administracyjnej, poprzez brak jednoczesnego wykazania spełnienia przesłanek umożliwiających radcy prawnemu na podstawie art. 12 ust. 2 w zw. z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie powołania na stanowisko notariusza z przesłanką rzeczywistej celowości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w K., co wynika z art. 10 ustawy - Prawo o notariacie; 3) naruszenie interesu prawnego organu samorządu notarialnego poprzez nieuwzględnienie, jak również - co najmniej - brak odniesienia się do stanowiska Rady Izby Notarialnej w K., co do braku przydatności, konieczności i możliwości utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej na terenie miasta K.. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie obu powyższych decyzji Ministra Sprawiedliwości w części dotyczącej wyznaczenia siedziby notarialnej w K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej jako p.p.s.a.) z uwagi na naruszenie przez organ administracji wydający decyzję administracyjną w sprawie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie interesu prawnego organu samorządu notarialnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał dotychczasowe stanowisko, uznając że zarzuty podniesione w skardze nie są trafne. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2007 r. uczestnik postępowania P. C. wnosił o oddalenie skargi i podważył legitymację skarżącego do prowadzenia niniejszego procesu. Podzielił pogląd Ministra, że konieczne jest zwiększenie dostępu do usług notarialnych i podkreślił, że organ nie może badać wniosków kandydatów i ustalić siedziby mając na względzie zapotrzebowanie społeczne, ilość sporządzonych aktów notarialnych czy liczbę notariuszy, gdyż nie są to ustawowo określone kryteria brane pod uwagę przy powoływaniu na stanowisko notariusza oraz ustaleniu siedziby kancelarii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Radę Izby Notarialnej w K. skargi od decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2007 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż w orzecznictwie ugruntowany jest poglad, iż izbie notarialnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzję Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii (tak np. uchwała 7 sędziów SN z dnia 6 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 26/95, OSNP 1996/12/164). A zatem Rada Izby Notarialnej w K. była uprawniona do występowania z przedmiotową skargą do właściwego sądu administracyjnego. W orzecznictwie nie budzi również wątpliwości, iż decyzja Ministra Sprawiedliwości w powyższym zakresie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z 25 kwietnia 1995 r., sygn akt II SA 31/95, ONSA 1996/2/83). Również organ, co jednoznacznie wynika ze stanowiska zaprezentowanego na rozprawie, w taki właśnie sposób traktuje zaskarżoną decyzję. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma wprawdzie prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednakże wybór taki nie może być dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyroku NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Niewątpliwie zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). W świetle przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnego z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela. Mając powyższe na uwadze Sąd badał więc w niniejszej sprawie, czy wydanie przez Ministra Sprawiedliwości rozstrzygnięcia uznaniowego było uzasadnione dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. W orzeczeniach z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 312/06 i II GSK 311/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż art. 10 Prawa o notariacie dotyczy dwóch spraw, powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii, rozstrzyganych po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zwrócił również uwagę na odrębność tych spraw co do ich przedmiotu i przesłanek wymagających uwzględnienia przy wydawaniu decyzji. NSA podkreślił, iż pomimo wyodrębnienia notariatu ze struktury organizacyjnej administracji publicznej, ciążący na Ministrze Sprawiedliwości obowiązek właściwego rozmieszczenia kancelarii notarialnych jest podstawowym elementem zapewnienia dostępu do usług notarialnych kształtujących bezpieczeństwo obrotu prwnego. Z wielu przepisów Prawa o notariacie (np. z art. 3, 20, 21, 22) wynika zamiar ustawodawczy takiego unormowania sposobu rozmieszczenia i funkcjonowania kancelarii notarialnych, który zapewni łatwy i nieprzerwany dostęp do usług notarialnych. Minister Sprawiedliwosci powinien brać to pod uwagę przy wykonywaniu swoich kompetencji na podstawie art. 10 Prawa o notariacie. Opinia rady izby notarialnej w sprawie powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest opinią w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Opinia taka nie jest jednak wiążąca dla Ministra Sprawiedliwości (tak np. NSA w wyroku z dnia 10 września 2001 r., sygn. akt II SA 1488/00, Lex nr 53471). Organ powinien jednak rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny. W rozpatrywanej sprawie Rada Izby Notarialnej w K. negatywnie zaopiniowała wniosek P. C. o powołanie na notariusza, wskazując iż istniejące w K. kancelarie notarialne zaspokajają potrzeby tego miasta. Istnieje natomiast pilna potrzeba utworzenia kancelarii notarialnych w innych miastach. W decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister Sprawiedliwości zarzucił, że rada nie uzasadniła w sposób jednoznaczny dlaczego interes społeczny w postaci konieczności utworzenia kancelari w L. jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień kandydata. Nie wyjaśniła też dlaczego przyjęto, że dotychczasowa ilość kancelarii w K. jest wystarczająca. Wobec powyższego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca przytoczyła dane statystyczne dotyczące ilości sporządzonych aktów. Przedstawiła również sytuację istniejącą w mieście L., dołączając kierowaną do skarżącej korespondencję dotyczącą potrzeby utworzenia kancelarii notarialnej w tym mieście. W decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. organ w żadnym zakresie nie odniósł się do powyższych argumentów ani też do zaprezentowanych danych statystycznych i ich analizy, jak również do przedłożonych przez skarżącą dowodów, mimo że wcześniej wyraźnie wskazywał na ich brak. Organ ponownie powołał orzecznictwo NSA wskazujące, że ilość sporządzonych aktów jest jedynie wskazówką określalącą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnej kancelarii notarialnej, nie może jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - w pełni podziela poglądy wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie NSA, a dotyczące powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Nie wskazują one jednak, aby sytuowanie kancelarii notarialnych mogło odbywać się żywiołowo, bez podjętej uprzednio przez organ prowadzący rejestr kancelarii notarialnych tj. przez Ministra Sprawiedliwości, analizy jak przedstawia się dostepność do usług notarialnych w danym mieście i na danym terenie. W rozpatrywanej sprawie organ takiej analizy nie przedstawił, a co więcej nie odniósł się do analizy sporządzonej przez skarżącą. Z uzasadnienia decyzji nie wynika czy Minister Sprawiedliwości brał pod uwagę zapewnienie łatwego i nieprzerwanego dostępu do usług notarialnych, na który to obowiązek organ zwracał uwagę NSA w cytowanych orzeczeniach z dnia 28 lutego 2007 r. Trudno zatem uznać, że Minister wykazał dostatecznie jasno okoliczności przekonywujące o trafności swego rozstrzygnięcia, a rolą Sądu w takiej sytuacji nie jest zastępowanie organu w dokonywaniu oceny argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.