VI SA/Wa 389/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na zalecenia pokontrolne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarte w piśmie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Spółce kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zalecenia pokontrolne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarte w piśmie z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. wnosząc o uchylenie zaleceń w zakresie zaprzestania praktyki wyposażania w broń palną osób wykonujących zadania ochrony, będących pracownikami tymczasowymi. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 576 ze zm.), ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1432 ze zm.) oraz ustawy z dnia 9 lipca 203 r. o zatrudnieniu pracowników tymczasowych (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 576). Jako podstawę prawną zaskarżenia zaleceń skarżąca wskazała art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej p.p.s.a. Wraz ze skargą skarżąca uiściła wpis w wysokości 200 złotych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej, orzekają między innymi w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zauważyć, iż dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, w których dany akt lub czynność ustalają lub odmawiają ustalenia, stwierdzają lub odmawiają stwierdzenia, potwierdzają lub odmawiają potwierdzenia istnienia uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (p. T. Woś "Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa, 2005 r. str. 61). Zaskarżone w niniejszej sprawie zalecenia pokontrolne dotyczące zaprzestania praktyki wyposażania w broń palną osób niezatrudnionych przez skarżącą, a wykonujących zadania ochrony, mają na celu usunięcie nieprawidłowości, jakie zostały stwierdzone w toku przeprowadzonej kontroli. Zalecenia pokontrolne formułowane są tylko na podstawie ustaleń kontroli i określają jedynie uchybienia, jakich kontrolowany podmiot się dopuścił. Zalecenia pokontrolne samodzielnie nie nakładają zatem na kontrolowany podmiot obowiązków i nie kreują dlań żadnych uprawnień. Dopiero niezastosowanie się do zaleceń kontrolnych może być podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego, w wyniku którego zostanie wydane władcze rozstrzygnięcie organu cofające koncesję, od którego będzie przysługiwało uprawnienie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następstwie skarga do Sądu Administracyjnego. Dopiero taka decyzja, rozstrzygająca o prawach i obowiązkach kontrolowanego, będzie mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Ratio legis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, polega na poddaniu tej kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, W-wa 2005, s. 59). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia lub obowiązki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł sformalizowanej procedury. Procedura kontrolna należy do sformalizowanych, lecz jej celem jest kontrola działalności gospodarczej kontrolowanego, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tej działalności (np. niestosowanie określonych wymagań wynikających z przepisów prawa) organ kontrolny stwierdza ten fakt w protokole kontroli oraz ewentualnie wydaje zalecenia pokontrolne. Zalecenia te stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości w terminie wskazanym przez kontrolującego, pod rygorem wydania stosownej decyzji administracyjnej. Zatem same zalecenia pokontrolne nie mieszczą się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż tymi rozstrzygnięciami nie są, jak również nie można ich zaliczyć do innych aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchomienia nadmiernej kontroli Sądu Administracyjnego, niesprzyjającej sprawnemu zakończeniu postępowania przed organem administracji publicznej. Taka nadmierna kontrola w rzeczywistości rozmijałaby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 345/05 oraz z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2019/10). Reasumując, zaskarżone w niniejszej sprawie zalecenia pokontrolne nie stanowią aktu i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z tej przyczyny nie mogą być przedmiotem skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.