VI SA/Wa 4044/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiałów w prowadzonym postępowaniu w zakresie w jakim zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa oddala skargę VI SA/Wa 4044/14 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej z urzędu, na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 243) – także jako ustawa, ograniczył O. s.a. (O.), K. (K.) oraz P. (P.), w postępowaniu wszczętym w dniu [...] maja 2014 r. w sprawie 1. określenia rynku właściwego; 2. ustalenia występowania na tym rynku przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji rynkowej lub zajmujących kolektywną pozycję znaczącą; 3. wyznaczenia takich przedsiębiorców z nałożeniem na nich obowiązków regulacyjnych; 4. utrzymania, zmiany lub uchylenia obowiązków regulacyjnych nałożonych na wymienionych przedsiębiorców przed przeprowadzeniem analizy rynku, prawo wglądu do bazy o usługach szerokopasmowych na podstawie danych w Systemie Informacyjnym o Infrastrukturze Szerokopasmowej za 2010 r . i 2011 r. – w zakresie w jakim zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 zez zm.) – także jako uznk. Postanowienie wydano w następujących ustaleniach; Prezes UKE rozpoczął analizowanie rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego i w związku z tym zwracał się do przedsiębiorców telekomunikacyjnych o przekazanie niezbędnych danych i informacji. Otrzymane dane organ administracji przetworzył i zagregował przyjmując do analizy także informacje przedsiębiorców podawane na oficjalnych stronach Internetu. Po przeprowadzeniu analizy 76 obszarów gminnych rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego Prezes UKE zawiadomił O. o wszczęciu wymienionego postępowania. W dniu [...] maja 2014 r. Prezes UKE rozpoczął postępowanie konsultacyjne dotyczące projektu postanowienia na rynku [...] powiadamiając Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W tym samym dniu K. złożyłą wniosek o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. W dniu [...] czerwca 2014 r. taki sam wniosek złożyła P., a w dniu [...] czerwca 2014 r. N. s.a. Postępowanie konsultacyjne Prezes UKE zakończył [...] czerwca 2014 r., w którym swoje stanowiska zgłosili O., K., P. i inne podmioty wymienione w zaskarżonym postanowieniu oraz Prezes UOKiK. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes UKE dopuścił K. do udziału w postępowaniu i postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. dopuścił do udziału w postępowaniu P., ograniczając postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. O. i K. prawo wglądu do materiału postępowania w zakresie w jakim stanowi tajemnice przedsiębiorstwa oraz postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. ograniczając P. i K. dostęp do tego materiału z tych samych powodów. W toku postępowania O., K. i P. prezentowali swoje stanowiska, a po zawiadomieniu stron o przysługujących im prawach oraz o faktach znanych organowi z urzędu, wydał wymienione postanowienie. Wskazując na art. 207 ust. 1 i art. 9 ustawy Prezes UKE stwierdził, że dane znajdujące się w wymienionych w postanowieniu bazach o usługach szerokopasmowych zebrane od przedsiębiorców telekomunikacyjnych w Systemie Informacyjnym o Infrastrukturze Szerokopasmowej za 2010 r i za 2011 r. (także jako System) zostały przez tych przedsiębiorców zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 uznk. W ocenie Prezesa UKE dane zawarte w wymienionych w postanowieniu bazach na podstawie danych zebranych w Systemie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa zawierając istotne informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej i usługach, posiadając wartość gospodarczą. W związku z tym ich ujawnienie stanowić będzie zagrożenie dla interesów tych przedsiębiorstw. Otrzymane od przedsiębiorców dane zawierają informacje jacy operatorzy świadczą w poszczególnych punktach adresowych usługi telekomunikacyjne, jakiego rodzaju są to usługi i o jakich parametrach. Zatem, zdaniem organu administracji, bez wątpienia są to dane posiadające wartość gospodarczą, których ujawnienie pogorszy pozycję rynkową przedsiębiorców i ich ujawnienie może ułatwić konkurentom zwiększenie swojej bazy klientów. Znajomość informacji, jaki przedsiębiorca, gdzie i jakie usługi świadczy, ułatwi konkurencji pozyskanie w tych lokalizacjach nowych abonentów przez przygotowanie odpowiedniej oferty kosztem danego przedsiębiorcy. Przedmiotowe dane nie zostały przez przedsiębiorców ujawnione do wiadomości publicznej, jak i nie dostały się do wiadomości publicznej w normalnym toku zdarzeń. Dane te przekazano wyłącznie do wiadomości Prezesa UKE, bez możliwości udostępnienia ich osobom/podmiotom trzecim i dane te zostały zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa. W związku z tym nie podlegają, na dzień wydania postanowienie, ujawnieniu. Na postanowienie K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.) przez nierozważnie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i niewskazanie które informacje stanowią rzekomą tajemnice przedsiębiorstwa. Zarzucono także naruszenie art. 207 ust. 1 ustawy przez niezasadne ograniczenie K. prawa wglądu do materiału dowodowego w postaci danych użytych na potrzeby przeprowadzenia analizy Rynku [...] oraz dokumentów zastrzeżonych przez O. s.a., przez co K. została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca wskazywała, że w aktach sprawy nie było wersji jawnej informacji zastrzeżonych: Bazy o usługach szerokopasmowych na podstawie danych zebranych w Systemie Informacyjnym o Infrastrukturze Szerokopasmowej za 2010 r. i 2011 r. Trudno zatem było się odnieść do tego co Prezes UKE zastrzegł i jakie dane w zawarte w Systemie wykorzystał. Dlatego skarżąca nie była w stanie zweryfikować tez stawianych przez organ administracji, co utrudnia jej udział w postępowaniu. Nadto skarżąca nie wiedziała którego przedsiębiorstwa informacje zostały zastrzeżone. Zwrócono uwagę, że informacje gdzie i jacy operatorzy świadczą usługi są częściowo dostępne, na przykład informacje operatora O., który ma obowiązek publikowania tzw. Informacje Ogólne. Celem tych informacji jest przekazanie wiedzy operatorom alternatywnym, gdzie mogą świadczyć usługi i na jakich warunkach. Nie może więc stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa lista Przełącznic Głównych uwolnionych, jak i nieuwolnionych, które w każdej chwili mogą być uwolnione. Wskazano także, iż na stronach internetowych istnieje możliwość sprawdzenia usług konkretnych operatorów, na przykład telewizji kablowej U. lub świadczonych przez O. Prezes UKE nie wyjaśnił, w jaki sposób informacje zastrzeżone mogą zostać wykorzystane przez operatorów zakładając, że jeżeli informacje zostaną udostępnione, to zostanie naruszona tajemnica przedsiębiorstwa. Podkreślano, że ze względu na lakoniczność postanowienia, nieznany jest przedsiębiorca, którego rzekomo tajemnicę przedsiębiorstwa chroni Prezes UKE ze względu na wartość gospodarczą jaką te informacje posiadają. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wnosił o jej oddalenie. Organ administracji podkreślał, że baza została stworzona przez Prezesa UKE, nie jest to zatem baza przekazana przez przedsiębiorców, do której miałby zastosowanie art. 207 ust. 2 ustawy – obowiązek jednoczesnego przekazania przez przedsiębiorcę wersji jawnej. W związku z tym Prezes UKE nie ma obowiązku wytworzenia wersji jawnej własnej bazy. Co do zarzutu dookreślenia przedsiębiorców, których informacje zastrzeżono, Prezes UKE wskazując na art. 207 ust. 1 ustawy stwierdził, że przepis ten, w przeciwieństwie do art. 16 ust. 2 pkt 2 uznk., nie wprowadza takiego wymagania. Zdaniem Prezes UKE przepisy ustawy i k.p.a. nie nakładają na organ obowiązku podania jakie konkretne informacje zostały zastrzeżone lecz wskazuje jedynie w jakim zakresie informacje zastrzega. Dane przekazane przez przedsiębiorców do Systemu organu, to dane techniczne, technologiczne i organizacyjne dotychczas nieujawnione (także w Internecie) przez przedsiębiorców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia. Prezes UKE prowadząc postępowanie w sprawie określenia rynku właściwego, ustalenia występowania na tym rynku przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji rynkowej lub zajmujących kolektywną pozycję znaczącą, wyznaczenia takich przedsiębiorców z nałożeniem na nich obowiązków regulacyjnych, utrzymania, zmiany lub uchylenia obowiązków regulacyjnych nałożonych na wymienionych przedsiębiorców, przeprowadził analizę rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego w wymienionym zakresie tworząc własną Bazę o usługach szerokopasmowych na podstawie danych w Systemie Informacyjnym o Infrastrukturze Szerokopasmowej za 2010 r . i 2011 r. Wytwarzając własną Bazę na podstawie danych zawartych w Systemie regulator zasięgnął informacji w trybie art. 6b ustawy od podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne, od operatorów oraz od podmiotów funkcjonujących na rynku telekomunikacyjnym. Podmioty te zostały zobowiązane do przekazania Prezesowi UKE żądanych informacji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.) Prezes UKE sporządza dla terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i na bieżąco, nie rzadziej niż raz na rok,(...), inwentaryzację przedstawiającą informacje wymienione w pkt 1-2 tego przepisu. Inwentaryzacja ta jest jawna (ust. 6 art. 29 wymienionej ustawy) i zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 24 lutego 2014 r. w sprawie inwentaryzacji infrastruktury i usług telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2014 . poz. 276) inwentaryzacja jest prezentowana w Systemie Informacyjnym o Infrastrukturze Szerokopasmowej (zwanym "SIIS") w formie zestawień tabelarycznych oraz wizualizacji kartograficznych, z podaniem podmiotów przekazujących informacje. Zatem krąg podmiotów, od których Prezes UKE zażądał informacji w trybie art. 6b ustawy był skarżącej znany, chodziło bowiem o operatorów publicznej sieci telekomunikacyjnej, a mówiąc ogólniej o przedsiębiorców telekomunikacyjnych (art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). Natomiast jedynie zakres informacji żądanych przez Prezesa UKE został zdefiniowany wymaganiami art. 6b ustawy. Stąd zarzut skarżącej o niewskazaniu jacy przedsiębiorcy przekazali informacje organowi administracji nie był zasadny. Wytwarzając własną Bazę w Systemie, na podstawie danych uzyskanych od podmiotów, od których organ informacji tych zażądał, Prezes UKE z urzędu do pewnego zakresu tych informacji zastosował przepis art. 207 ust. 1 ustawy - w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. W tym miejscu należałoby zauważyć, co podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 września 2010 r. wydanego w sprawie II GSK 700/09, iż postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego ani zagadnień procesowych. W związku z tym Sąd w niniejszej sprawie nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych skarżącej wywodzonych ze stanu faktycznego postępowania głównego, jako że w istocie zastąpiłby organ administracji publicznej dokonując ustaleń własnych. Prezes UKE zastrzegł pozyskane informacje zebrane w Systemie i wprowadzone do własnej Bazy faktycznie dla wszystkich podmiotów działających na rynku usług telekomunikacyjnych, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy w taki sposób, że dane pozyskane od poszczególnych przedsiębiorców (zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa) stały się niedostępne dla pozostałych. Innymi słowy celem pozyskania przez Prezesa UKE danych od przedsiębiorców w trybie art. 6b ustawy było utworzenie przez organ administracji własnej Bazy danych, na wyłączne potrzeby prowadzonego postępowania przez organ regulacyjny. Prezes UKE, w ocenie składu orzekającego w sprawie uzasadnił, wskazując na art. 11 ust. 4 uznk., z jakich powodów pozyskane informacje od przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zastrzeżone przez nich jako tajemnica przedsiębiorstwa, podlegały nieudostępnieniu pozostałym podmiotom, w tym skarżącej. Były to dane techniczne, technologiczne i organizacyjne tych przedsiębiorców i dane o parametrach usług przez nich świadczonych oraz informacje jacy przedsiębiorcy te konkretne usługi świadczą i gdzie. Informacje te nie zostały udostępnione do wiadomości publicznej ani nikt nie mógł wejść w ich posiadanie normalną drogą dostępu. Należało zatem uznać, iż Prezes UKE prawidłowo informacje te zaliczył (zgodnie z zastrzeżeniami przedsiębiorców) do tajemnicy przedsiębiorstwa rozumianej jako nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (art. 11 ust. 4 uznk.). Informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa to informacje dotyczące także sposobu wytwarzania określonych dóbr, wielkości samej działalności gospodarczej i sprzedaży wytworzonych dóbr oraz ich dystrybucji, zasad finansowania działalności, działalności marketingowej i promocyjnej związanej ze sprzedażą. Inne informacje posiadające wartość gospodarczą to również informacje handlowe oraz dotyczące sfery organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstwa, obejmujące całokształt doświadczeń i wiedzy przydatnej do wykonywania działalności gospodarczej przez konkretne przedsiębiorstwo, niezwiązanych bezpośrednio z wytwarzaniem określonych dóbr. Wartość gospodarczą posiadają również informacje, których rozpowszechnienie może zagrażać konkurencyjnej pozycji przedsiębiorcy działającego w telekomunikacyjnym segmencie rynku. Za tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy również wszelkie inne informacje, które w wyniku konkurencji rynkowej mogą na skutek ich ujawnienia zachwiać pozycją przedsiębiorcy na rynku świadczonych usług. Celem działalności gospodarczej przedsiębiorcy jest przecież uzyskanie z tej działalności zysku. Nie można w związku z tym wymagać od przedsiębiorcy ujawniania w toku postępowania administracyjnego wszystkich danych pozostałym przedsiębiorcom tylko dlatego, że działa on na rynku telekomunikacyjnym. Prezes UKE jest obowiązany dbać o prawa i prawidłowość funkcjonowania wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Ta dbałość o wszystkich przedsiębiorców rynku telekomunikacyjnego może przejawiać się m.in. w chronieniu pewnych ich informacji przekazanych organowi administracji na zasadzie wskazanej przez przepis art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego (przykładowo na ten temat J.E. Nowicki /w/ Nieujawnianie informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Komentarz). W ocenie Sądu Prezes UKE prawidłowo uznał, iż dane przekazane przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, dotyczące informacji technicznych, technologicznych i organizacyjnych ich działalności oraz informacji o świadczonych usługach i parametrach tych usług, są informacjami mającymi wartość gospodarczą dla tych przedsiębiorców. Należy wskazać za Sądem Najwyższym i Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż na gruncie art. 11 uznk. ochronie podlega każda informacja bez względu na jej charakter, a więc informacja handlowa, techniczna, technologiczna lub organizacyjna, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy - informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość (wyrok SN z dnia 3 grudnia 2014 r. w sprawie III SO 8/14 i NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. w sprawie I OSK 2112/13). Prezes UKE, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniał, dlaczego zastrzeżone informacje przedsiębiorców telekomunikacyjnych posiadają wartość gospodarczą, w związku z tym ich ujawnienie będzie miało negatywny wpływ na pozycję rynkową tych przedsiębiorców. Upublicznienie tych informacji ułatwi, bowiem konkurencji zwiększenie bazy klientów kosztem przedsiębiorców, którzy przekazane organowi administracji informacje zastrzegli. Skarżąca domagała się dostępu do zastrzeżonych danych, aby zweryfikować zasadność zastosowania przez Prezesa UKE przepisu art. 207 ust. 1 ustawy. Argumentacja skarżącej zmierzała zatem w tym kierunku, by Prezes UKE szczegółowo podał, dlaczego odmawia ujawnienia pewnych informacji zastrzeżonych przez przedsiębiorców, co faktycznie sprowadza się do tego, by uzasadniając swoje stanowisko odmowne, zastrzeżone informacje ujawnił, gdyż w inny sposób nie miałby możliwości szczegółowo uzasadnić odmowy. Uznanie danych przekazanych przez przedsiębiorców jako tajemnica przedsiębiorstwa nie należy do innych podmiotów, a w szczególności do operatorów konkurencyjnych. Fakt natomiast, że pewne elementy dotyczące informacji o organizacji przedsiębiorstwa, jego infrastruktury i danych technicznych, czy dotyczące usług świadczonych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych są jawne, nie decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o tych danych przymiotu poufności. Jest więc oczywiste, że argumentacja skarżącej o potrzebie wejścia w posiadanie danych zastrzeżonych jest sprzeczna z warunkami art. 207 ust. 1 ustawy i z tych powodów organ administracji ulec jej nie mógł. Prezes UKE w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił z jakich powodów, informacje i dane przedłożone przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych nie powinny zostać udostępnione skarżącej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, w ocenie składu orzekającego w sprawie, przekonywująco wykazał, z zachowanie przepisów postępowania, w tym kwestionowanych w skardze, dlaczego zdaniem organu regulacyjnego ujawnienie tych danych i informacji mogłoby nastąpić ze szkodą dla przedsiębiorców, którzy te dane organowi przekazali. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.