VI SA/Wa 4080/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] września 2014 r., nr [...] , Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej także: "Krajowa Rada PIIB" lub "organ"), działając na podstawie przepisów § 3 pkt 9 Regulaminu Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów i Budownictwa oraz art. 33 pkt 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2009 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1946 ze zm.), na wniosek Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa uchwaliła Regulamin postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, w brzmieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały. W dniu 24 września 2014 r. ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, doręczona została wspomniana wyżej uchwała nr [...] Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2014 r. w sprawie regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Pismem z dnia 22 października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (obecnie: Minister Infrastruktury i Budownictwa - dalej także: "skarżący Minister" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem Krajowej Rady PIIB, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, skarżący Minister zarzucił spornej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym: 1) naruszenie przepisu art. 33 pkt 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - poprzez błędne przyjęcie, iż w dyspozycji tego przepisu mieści się również uchwalanie zasad odpłatności w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego; 2) naruszenie przepisu art. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - poprzez błędne przyjęcie, iż regulacje dotyczące zasad odpłatności w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, zawarte w zaskarżonej uchwale, mieszczą się w dyspozycji tego przepisu i czynią zadość wymogowi niezależności w wykonywaniu zadań samorządu zawodowego; C— 3) naruszenie przepisu art. 8b ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - poprzez błędną wykładnię przedmiotowego przepisu i przyjęcie, iż osoba ubiegająca się o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego jest obowiązana do spełnienia dodatkowego niewymienionego w tym przepisie- wymogu, tj. do poniesienia opłaty za przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, w sytuacji, gdy pozostałe przepisy ustawy nie zawierają regulacji dotyczących wymogów formalnych dotyczących wniosku w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego związanych z poniesieniem opłaty za przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego; 4) naruszenie przepisu art. 31 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że oprócz Krajowego Zjazdu Izby również Krajowa Rada Izby może ustalić wysokość i sposób uiszczania innych opłat na rzecz izby oraz zasady ich podziału; 5) naruszenie przepisów art. 33 pkt 6 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa oraz w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż przepisy te stanowią podstawę do określenia w uchwale wzoru wniosku o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego, w sytuacji, gdy tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego mogą określać takie wymagania formalne. W uzasadnieniu skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera m.in. przepisy dotyczące zasad odpłatności za postępowanie kwalifikacyjne w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, zasad sposobu uiszczania opłat na rzecz izby oraz zasady ich podziału oraz szczegółowych wymagań dotyczących wniosku o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Minister zauważył, że do dnia 10 sierpnia 2014 r. kwestie związane z nadawaniem tytułu rzeczoznawcy budowlanego uregulowane były w art. 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a zgodnie 1 art. 12 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy rzeczoznawstwo budowlane było samodzielną funkcją techniczną. Skarżący Minister podniósł, iż wskazane powyżej przepisy art. 12 ust. 1 pkt 7 i art. 15 ustawy - Prawo budowlane zostały uchylone odpowiednio przez art. 1 pkt 2 lit. a oraz pkt 5 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. z 2014 r., poz. 768), która weszła w życie w dniu 10 sierpnia 2014 r. Minister podkreślił ponadto, że na mocy ww. ustawy kwestie dotyczące nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego zostały przeniesione do ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (art. 8b i 8c ustawy). Mając powyższe na uwadze, skarżący Minister Infrastruktury i Rozwoju podkreślił, iż w ustawie o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa nie zawarto regulacji dotyczących kwestii odpłatności za postępowanie kwalifikacyjne w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Strona skarżąca podniosła, że przepisy regulujące zasady odpłatności za postępowanie kwalifikacyjne w zakresie nadawania uprawnień budowlanych uregulowane zostały w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jednakże - jak wskazał Minister - nie mają one odpowiedniego zastosowania w przypadku nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. W tej sytuacji, skarżący Minister stwierdził, że Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zaskarżoną uchwałą naruszyła przepis art. 33 pkt 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, zgodnie z którym Krajowa Rada Izby kieruje działalnością samorządu zawodowego między Krajowymi Zjazdami, a w szczególności uchwala regulamin postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Minister wskazał bowiem, że w dyspozycji tego przepisu nie mieści się uchwalanie zasad odpłatności w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Ponadto, jak uznał skarżący Minister, z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego niedopuszczalnym jest nakładanie na obywateli obowiązków w aktach rangi niższej, niż ustawa, w tym przede wszystkim w aktach korporacyjnych. Mając powyższe na uwadze, skarżący Minister zarzucił ponadto, że Krajowa Rady PIIB dopuściła się również naruszenia przepisu art. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa poprzez błędne przyjęcie, iż regulacje dotyczące zasad odpłatności w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego zawarte w zaskarżonej uchwale mieszczą się w dyspozycji tego przepisu i czynią zadość wymogowi niezależności w wykonywaniu zadań samorządu zawodowego, w sytuacji, gdy treść podjętej uchwały prowadzi do wniosku, iż granice niezależności oraz w szczególności granice wyznaczone przez przepisy prawa zostały przekroczone. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r., wydany w sprawie sygn. akt II GSK 2032/11, Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że w ocenie NSA, działanie organu na podstawie art. 15 ust. 2 w związku z ust. 1 Prawa budowlanego nie jest działaniem w ramach uznania administracyjnego, albowiem decyzja o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego jest decyzją związaną. W tej sytuacji, jak wskazał NSA, właściwy organ samorządu zawodowego ma obowiązek ustalić, czy osoba ubiegająca się o nadanie tytułu rzeczoznawcy spełnia warunki określone w art. 15 ust. 1 Prawa budowlanego, a stwierdzenie spełnienia tych warunków zobowiązuje organ do nadania wnioskowanego tytułu na podstawie art. 15 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając na uwadze wskazane wyżej zmiany legislacyjne związane z przepisami dotyczącymi rzeczoznawstwa budowlanego, skarżący Minister stwierdził, iż wskazany powyżej wyrok NSA pozostaje nadal aktualny, a co za tym idzie - pogląd w nim wyrażony przemawia za tezą, zgodnie z którą przesłanki określone w obecnym przepisie art. 8b ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa stanowią wyczerpującą podstawę do wydania przez organ samorządu decyzji w przedmiotowej sprawie. Konkludując, skarżący Minister stwierdził, że przyjęcie założenia, zgodnie z którym osoba ubiegająca się o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego jest obowiązana do spełnienia dodatkowego - niewymienionego w tym przepisie - wymogu, tj. do poniesienia opłaty za przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, jest nieprawidłowe i niezgodne z prawem. Ponadto, skarżący Minister podniósł, że zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ustawodawca zdecydował się przekazać część swoich uprawnień samorządom zawodowym, które są tworzone w celu sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem konkretnych zawodów, w tym do rozstrzygania spraw indywidualnych zgodnie z procedurą administracyjną. Minister wskazał, że ustawodawca w przypadku samorządu zawodowego architektów i inżynierów budownictwa nie przewidział jednakże sytuacji, w której możliwe byłoby - wskazane wprost - pobieranie opłat za postępowania kwalifikacyjne, w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, tym bardziej, iż tytuł ten może być nadany jedynie osobom będącym już członkami samorządu zawodowego i spełniającym dodatkowe - wskazane wyżej - wymagania. W związku z powyższym Minister podkreślił, że jedyną opłatą możliwą do pobrania, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa jest opłata skarbowa. Minister Infrastruktury i Rozwoju zarzucił także, że regulacje zawarte w załączniku do zaskarżonej uchwały Krajowej Rady PIIB naruszają przepis art. 31 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa poprzez błędne przyjęcie, że oprócz Krajowego Zjazdu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa również Krajowa Rada tej Izby może ustalić wysokość i sposób uiszczania innych opłat na rzecz Izby oraz zasady ich podziału. Strona skarżąca zauważyła, że w przepisie § 10 ust. 3 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, uregulowano bowiem kwestię dotyczącą podziału opłaty wnoszonej przez osobę ubiegającą się o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w kwocie 1.200 złotych, poprzez wskazanie, iż Okręgowa Rada Izby przekazuje na rachunek Krajowej Rady 600 złotych. Minister Infrastruktury i Rozwoju zarzucił jednocześnie, że zaskarżona uchwała Krajowej Rady PIIB narusza również przepisy art. 33 pkt 6 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż przepisy te stanowią podstawę do określenia w uchwale wzoru wniosku o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego, w sytuacji, gdy tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego mogą określać takie wymagania formalne. Minister uznał, że w przypadku braku regulacji o charakterze norm powszechnie obowiązujących zawartych w ustawach lub rozporządzeniach, wątpliwe wydaje się określanie w zaskarżonej uchwale przepisów, które wskazywałyby, że wniosek o nadanie tytułu rzeczoznawcy powinien być składany na specjalnym formularzu, którego wzór stanowi załącznik nr 1 do Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Minister zarzucił, iż jest to sprzeczne z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy działają na podstawie przepisów prawa. Zdaniem skarżącego Ministra, z uprawnienia Krajowej Rady PIIB do uchwalenia regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego nie można wywodzić kompetencji do określania w uchwałach wzoru wniosku o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w jego ocenie, skarga Ministra została wniesiona z naruszeniem obowiązujących reguł postępowania przedsądowego, a ponadto zarzucił, że została ona wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony. Krajowa Rada PIIB uznała jednocześnie, iż wspomniana skarga jest merytorycznie niezasadna. Powołując się na brzmienie przepisów art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa uznała, że zgodnie z tymi przepisami, minister przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego powinien zwrócić się do Krajowej Rady PIIB z wnioskiem o uchylenie spornej uchwały nr [...] Krajowej Rady PIIB z dnia [...] września 2014 r. w sprawie regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Organ uznał, że obowiązek taki wynika ponadto z przepisów art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższymi, Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa uznała, że Minister Infrastruktury i Rozwoju, w terminie 30 dni od dnia otrzymania spornej uchwały nr [...] Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2014 r. w sprawie regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego powinien wezwać Krajową Radę do jej uchylenia, a gdyby Krajowa Rada PIIB spornej uchwały nie uchyliła, to mógłby wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Zdaniem organu, niewyczerpanie tego trybu postępowania skutkować musi odrzuceniem skargi na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na jej niedopuszczalność. Niezależnie od powyższego, Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa uznała, że skarga podlega odrzuceniu również na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., ze względu na jej wniesienie przez osobę nieuprawnioną do wykonywania praw Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Uzasadniając powyższe stanowisko, Krajowa Rada PIIB w pierwszej kolejności wskazała, że J.B. - podsekretarz stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju, składając skargę, powołał się na upoważnienie z dnia 30 czerwca 2014 r. "udzielone" na papierze firmowym Ministra Infrastruktury i Rozwoju E.B. "podpisane" parafą nie zawierającą imienia i nazwiska osoby składającej "podpis". Zdaniem organu, brak podpisu umożliwiającego identyfikację osoby składającej oświadczenie woli skutkuje jego bezskutecznością. W konsekwencji, organ uznał, że upoważnienie dla J.B. nie zostało nigdy skutecznie udzielne i w konsekwencji nie istniała podstawa prawna do złożenia przez tę osobę skargi do WSA w Warszawie w imieniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Z ostrożności procesowej Krajowa Rada PIIB stwierdziła ponadto, że nawet gdyby uznać, iż upoważnienie zostało J.Ż. skutecznie udzielone przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, to utraciło ono moc z dniem odwołania z tego stanowiska E.B. . Organ zauważył bowiem, że Pani Minister upoważniła J.B. do załatwiania spraw "w moim", czyli Pani E.B. imieniu. Organ uznał, że pełnomocnik może działać tylko w takim zakresie, w jakim działa mocodawca. W konsekwencji, jak zauważył organ, z chwilą, gdy mocodawca traci kompetencję do działania, traci ją również pełnomocnik, albowiem pełnomocnik nie może nigdy mieć więcej praw, niż mocodawca. Krajowa Rada PIIB podkreśliła jednocześnie, że oświadczenie woli w postaci skargi jest skuteczne z chwilą, gdy adresat ma możliwość zapoznania się z jego treścią. Organ zauważył, że oświadczenie woli o wniesieniu skargi do WSA w Warszawie Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa otrzymała i mogła się z nim zapoznać dopiero w dniu 27 października 2014 r. - po odwołaniu Pani Minister E.B. i 33 dni po poinformowaniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju o podjęciu zaskarżonej uchwały. W konsekwencji, Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa stwierdziła, że zarówno nadanie przez Ministra listu zawierającego skargę na poczcie, jak i doręczenie tego oświadczenia woli Krajowej Radzie Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nastąpiło z uchybieniem terminu 30 dni określonego w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa. Powyższe, zdaniem Krajowej Rady PIIB także stanowi podstawę do uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, jako wniesionej po terminie. Odnosząc się do merytorycznej zarzutów Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Krajowa Rada PIIB stwierdziła, że ich nie podziela. Ponadto, organ uznał, że zarzuty te są sprzeczne z dotychczasowym stanowiskiem Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w omawianej sprawie. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zauważyła, że analogiczne do obecnie zakwestionowanych rozwiązania prawne obowiązywały na mocy uchylanej zaskarżoną uchwałą uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego i uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa Nr [...]z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Organ wskazał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju nie zakwestionował owych uchwał, mimo iż określały one zarówno wzór wniosku o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego, jak i wysokość opłaty za postępowanie kwalifikacyjne. Organ zauważył jednocześnie, iż analogiczne opłaty i wzory wniosków obowiązują także w samorządzie zawodowym architektów i nigdy nie były kwestionowane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W tej sytuacji, zdaniem Krajowej Rady PIIB, wyjaśnienia wymaga więc przyczyna, dla której nastąpiła zmiana dotychczasowego stanowiska Ministra Infrastruktury i Rozwoju i to wyłącznie w odniesieniu do samorządu zawodowego inżynierów budownictwa. Zdaniem organu, takie działania Ministra narusza zasadę równego traktowania podmiotów oraz zasadę zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przez nie prawa. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa podkreśliła, że osoby ubiegające się o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego są członkami samorządu zawodowego inżynierów budownictwa i członkostwo to jest ustawowym wymogiem formalnym wniosku stosownie do art. 8b ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa. Powołując się na przepisy art. 31 pkt 7 i art. 33 cyt. ustawy, Krajowa Rada PIIB uznała, że na podstawie powyższych przepisów Krajowa Rada jest upoważniona w okresie pomiędzy zjazdami do korzystania z wszelkich praw i obowiązków Krajowego Zjazdu. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa stwierdziła, że gdyby przyjąć za zasadne zarzuty Ministra Infrastruktury i Rozwoju, to należałoby wskazać, że samorząd zawodowy nie ma żadnych praw do nakładania na członków obowiązków w aktach korporacyjnych. Stanowisko takie, zdaniem organu, jest jednak sprzeczne z prawem i kompetencjami ustawowymi samorządu zawodowego, w tym z przepisem art. 31 pkt 7 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, a także ze znanym Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju utrwalonym orzecznictwem sądowym potwierdzającym prawo samorządu zawodowego do regulowania praw i obowiązków członków izby w jej aktach wewnętrznych. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zarzuciła jednocześnie, iż uzasadnienie skargi Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest wewnętrznie sprzeczne, albowiem nie wiadomo, czy Minister ostatecznie kwestionuje prawo samorządu zawodowego do ustalania opłat na rzecz izby, czy też uznaje prawo do nakładania takich opłat wyłącznie uchwałą Krajowego Zjazdu. Zdaniem organu, brak jednolitego stanowiska Ministra Infrastruktury i Rozwoju w tym zakresie uniemożliwia polemikę z uzasadnieniem skargi. Odnosząc się z kolei do kwestii umieszczenia w spornym regulaminie wzoru wniosku, Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wskazała, że zarzuty skargi w tym zakresie są zupełnie niezrozumiałe. Krajowa Rada PIIB podniosła, iż wzór wniosku umieszczony w spornej uchwale ma wyłącznie na celu ułatwienie złożenia wniosku nie zawierającego braków formalnych. Organ podkreślił jednak, że żaden wnioskodawca nie ma prawnego obowiązku korzystania z wzoru i może w dowolny sposób realizować swoje prawo do złożenia wniosku. Organ podniósł jednocześnie, że żaden przepis spornego regulaminu nie wskazuje na skutek prawny w postaci wadliwości wniosku w sytuacji nieskorzystania przez wnioskodawcę z owego wzoru. Organ uznał ponadto, że wskazane w skardze przepisy art. 33 pkt 6 i 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa nie regulują kwestii podniesionych przez Ministra i nie mogą być podstawą skargi. W konsekwencji, Krajowa Rada PIIB uznała powyższy zarzut dotyczący wzoru wniosku za całkowicie bezzasadny. Obecny na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 marca 2016 r. pełnomocnik Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik organu, przedkładając dodatkowe teksty uchwał, podniósł, że przepis § 10 spornej uchwały z dnia [...] września 2014 r. nie ustanawia nowej opłaty, albowiem opłata ta funkcjonowała od początku istnienia samorządu zawodowego i była potwierdzona stosownymi uchwałami budżetowymi Krajowego Zjazdu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa podejmowanymi corocznie i nigdy niekwestionowanymi przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej także: "p.p.s.a."). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, wydając zaskarżoną uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie uchwalenia Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego (stanowiącego załącznik do tej uchwały) dopuściła się przede wszystkim - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów art. 4 i art. 33 pkt 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa z uwagi na błędne przyjęcie przez ten organ, iż regulacje dotyczące zasad odpłatności w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, zawarte w zaskarżonej uchwale, mieszczą się w dyspozycji tych przepisów. C— Tym samym, Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, przyjmując w przepisie § 10 ust. 1 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego (stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały) regulację dotyczącą zasad odpłatności postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego - dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Przed przejściem do oceny legalności spornej uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, należy wskazać, iż Sąd nie podziela obu zarzutów organu, mających stanowić podstawę do odrzucenia skargi wniesionej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, uchwały organów samorządów zawodowych są przesyłane odpowiednio ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, w terminie 14 dni od dnia ich podjęcia. Z kolei, jak stanowi, przepis art. 12 ust. 2 cyt. ustawy, minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa może zaskarżyć, w terminie 30 dni od dnia otrzymania, uchwały organów okręgowych izb do właściwych organów Krajowych Izb, a uchwały organów Krajowych Izb do sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle przepisu art. 12 ust. 3 tej ustawy, minister budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa może zwrócić się do właściwego Krajowego Zjazdu lub właściwej Krajowej Rady o podjęcie uchwały w określonej sprawie należącej do właściwości samorządu. Uchwała Krajowej Rady powinna być podjęta w terminie dwóch miesięcy, a uchwała Krajowego Zjazdu na najbliższym Zjeździe. Mając na względzie powołane powyższe przepisy, nie sposób zgodzić się z Krajową Radą Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, że Minister Infrastruktury i Rozwoju przed skierowaniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powinien zwrócić się do Krajowej Rady PIIB z wnioskiem o uchylenie spornej uchwały nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Jednocześnie, wbrew sugestiom organu, brak jest podstaw do uznania, że obowiązek taki wynika ponadto z przepisów art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu, obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia, czy też obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, przed skierowaniem skargi do sadu administracyjnego, nie dotyczy przypadków składania skarg do sądu administracyjnego na akty organów samorządu zawodowego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, jeżeli skarga została wniesiona przez organ nadzoru. W związku z powyższymi, Sąd uznał, że - wbrew zarzutom Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa - Minister Infrastruktury i Rozwoju, zachowując termin, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, a więc termin 30 dni od dnia otrzymania spornej uchwały, wniósł prawidłowo skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto, Sąd uznał, że nie sposób podzielić zarzutu Krajowej Rady PIIB, jakoby skarga wniesienie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., z uwagi na rzekome jej wniesienie przez osobę nieuprawnioną do wykonywania praw przysługujących temu Ministrowi. Zdaniem Sądu, znajdujące się w aktach sądowych niniejszej sprawy pełnomocnictwo udzielone J.Ż. - podsekretarzowi stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju (vide: upoważnienie z dnia 30 czerwca 2014 r. - k. 27 akt sądowych), w pełni potwierdza uprawnienie wskazanej powyżej osoby do podpisywania skarg do sądów administracyjnych wnoszonych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W konsekwencji, Sąd uznał, że - wbrew stanowisku Krajowej Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa - brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi. Przechodząc do merytorycznej oceny legalności spornej uchwały, na wstępie należy wyraźnie podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 55). Zasada praworządności wymaga, aby organy administracyjne nie złamały prawa, a ponadto wszelkie ich decyzje miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawne. Zasada praworządności zakłada jednocześnie możliwość skutecznego narzucenia administracji wypełnienia tych powinności oraz rodzi konieczność wzruszenia bezprawnych aktów administracyjnych, przy zapewnieniu jednak priorytetu innym zasadom chroniącym prawa jednostki w jej stosunkach z administracją. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym praworządność działania jest zasadą fundamentalną, ale w jej ramach mieści się nie tylko obowiązek przestrzegania prawa, lecz również działania w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości. W ramach zasady określonej w art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego, jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa. Niewątpliwie uznać należy, że zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy praworządnego państwa. W tej sytuacji, mając na względzie omówioną wyżej zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a., należy - według Sądu - stwierdzić, że Minister Infrastruktury i Rozwoju zasadnie uznał, że w ustawie z dnia 15 grudnia 2009 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa nie zawarto regulacji dotyczących kwestii odpłatności za postępowanie kwalifikacyjne w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. W konsekwencji, Sąd uznał, że Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, wydając zaskarżoną uchwałę z dnia [...] września 2014 r. naruszyła przepis art. 33 pkt 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, zgodnie z którym Krajowa Rada Izby kieruje działalnością samorządu zawodowego między Krajowymi Zjazdami, a w szczególności uchwala regulamin postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i tytułu rzeczoznawcy budowlanego. W ocenie Sądu, nie ulega bowiem wątpliwości, że w dyspozycji wspomnianego wyżej przepisu cyt. ustawy nie mieści się uchwalanie zasad odpłatności w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Tym samym, mając na względzie fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawnego, uznać należy, że niedopuszczalne było nałożenie przez Krajową Radę PIIB obowiązków związanych z odpłatnością za postępowanie kwalifikacyjne w akcie stricte korporacyjnym o randze niższej, niż ustawa. Zdaniem Sądu, w dniu uchwalenia spornej uchwały nr [...] Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2014 r., brak było unormowania prawnego, z którego jednoznacznie, w sposób jasny wynikałoby, że Krajowa Rada PIIB posiada podstawę prawną (kompetencję) do ustalenia w regulaminie zasad odpłatności w postępowaniu kwalifikacyjnym w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. W świetle powyższych ustaleń należy uznać zatem, że Krajowa Rada PIIB, ustalając w § 10 Regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, zasady wspomnianej odpłatności - dopuściła się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Pomimo pewnych wątpliwości, Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżącego Ministra odnoszących się do kwestii umieszczenia w Regulaminie postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, wzoru wniosku. Sąd zgodził się z Krajową Radą Polskiej Izby Inżynierów, iż wzór wniosku umieszczony w spornej uchwale ma wyłącznie na celu ułatwienie złożenia wniosku nie zawierającego braków formalnych. Należy podkreślić przy tym, że żaden z przepisów Regulaminu nie nakłada na wnioskodawcę zarówno prawnego obowiązku korzystania z owego wzoru, jak i nie przewiduje sankcji (w postaci prawnej wadliwości wniosku) w sytuacji nieskorzystania przez wnioskodawcę z owego wzoru. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzając z kolei kwotę 440 złotych z tytułu zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.