II GSK 2032/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2357/10 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz M. K. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskiem [...] listopada 2008 r. M. K., magister inżynier elektryk, wystąpiła do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej Krajowa Komisja Kwalifikacyjna) o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności instalacyjnej obejmującej projektowanie i wykonawstwo w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Decyzją [...] czerwca 2009 r. organ odmówił nadania M. K. tytułu rzeczoznawcy budowlanego we wskazanym zakresie, z uwagi na fakt, że nie posiada ona wymaganej praktyki zawodowej o charakterze znaczącego dorobku praktycznego w zakresie wnioskowanego rzeczoznawstwa. Następnie decyzją [...] listopada 2009 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna nadała M. K. tytuł rzeczoznawcy budowlanego w specjalności: 1) instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie z wyłączeniem sieci i urządzeń elektroenergetycznych, 2) instalacyjno – inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych – obejmującej wykonawstwo instalacji elektrycznych wewnętrznych w obiektach kubaturowych. Rozpoznawszy skargę M. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/WA 84/10, stwierdził nieważność decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z [...] listopada 2009 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ ww. decyzją z [...] września 2010 r. uchylił w całości własną decyzję [...] czerwca 2009 r. i nadał M. K. tytuł rzeczoznawcy budowlanego w specjalności 1. instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie instalacji elektrycznych, 2. instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych - obejmującej wykonawstwo instalacji elektrycznych w obiektach kubaturowych, oraz odmówił nadania tytułu rzeczoznawcy w specjalności: 1. instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie sieci i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, 2. instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych obejmującej wykonawstwo sieci elektrycznych oraz sporządzanie w budownictwie osób fizycznych projektów sieci i instalacji elektrycznych. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że M. K. korzysta w pełni z praw publicznych, posiada wymagane wyższe wykształcenie i uprawnienia budowlane bez ograniczeń oraz wymaganą praktykę zawodową, a więc spełnia wymagania określone w tym zakresie w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, c i d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.; dalej Prawo budowlane). Na podstawie przedstawionych dokumentów ilustrujących praktykę zawodową oraz projektu zamiennego galerii w K., a także na podstawie przesłuchania ([...] lipca 2010 r.) wnioskodawczyni organ uznał, że jest ona autorem i współautorem wielu projektów instalacji elektrycznej, nienoszących znamion wybitnych opracowań. W ocenie organu, przedstawione projekty są standardowe, nie wymagają rozwiązania skomplikowanych problemów projektowych i nie noszą znamion dorobku praktycznego. Część opracowanych projektów dotyczy instalacji teletechnicznych, do projektowania których wnioskodawczyni nie posiada wymaganych przepisami uprawnień budowlanych, dlatego też nie mogą być uznane za praktykę zawodową we wnioskowanym zakresie. Do przedstawionego projektu zamiennego galerii w K. załączony został jedynie schemat ideowy sieci elektrycznej bez rozwiązania problemów takich jak: zabezpieczenia skrzyżowań z przeszkodami, prowadzenia okablowania w miejscach szczególnie narażonych na uszkodzenia, brak jest również szczegółowych rozwiązań projektowanej sieci. Organ uznał, że doświadczenie zawodowe, jak wynika z większości dokumentów, M. K. polega na podejmowaniu w ramach działalności gospodarczej działań, ograniczonych umową z innym podmiotem gospodarczym, obejmujących projektowanie, nadzór autorski i kierowanie robotami budowlanymi. Z umów tych nie wynika wprost, czy wnioskodawczyni pełniła rolę projektanta w rozumieniu art. 19 Prawa budowlanego, bądź kierownika budowy w rozumieniu art. 22 Prawa budowlanego, co świadczy o jej cząstkowym udziale w poszczególnych przedsięwzięciach. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna wskazała, że z nazwy podmiotu gospodarczego będącego własnością M. K. – Projektowanie i wykonawstwo instalacji i automatyki "P." wynika, iż jej działalność w zakresie wykonywania zawodu regulowanego dotyczy tylko instalacji, dlatego też nadając jej tytuł rzeczoznawcy w zakresie instalacji elektrycznych zarówno co doprojektowania, jak i wykonawstwa, zadośćuczynił jej żądaniom. Wobec braku przedstawienia projektów sieci elektrycznych i urządzeń elektroenergetycznych opracowanych w okresie co najmniej 10 lat wymagających szczególnego doświadczenia przy rozwiązaniu skomplikowanych problemów projektowych organ, negatywnie ocenił wniosek M. K. o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w zakresie projektowania i wykonawstwa sieci i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Odmowa nadania rzeczoznawstwa w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej obejmującej sporządzanie w budownictwie osób fizycznych projektów sieci i instalacji elektrycznych wynika z brzmienia art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego, z uwagi na fakt, że jest to zakres ograniczony. Organ wskazał, że zakres rzeczoznawstwa wymieniony w sentencji decyzji upoważnia do wykonywania funkcji rzeczoznawcy obejmującego projektowanie, sprawdzanie projektów budowlanych, sprawowanie nadzoru autorskiego, sprawowanie kontroli technicznej oraz sporządzania projektów zagospodarowania działki i terenu obejmującego przyłącza elektryczne. Oddalając skargę M. K. na wskazaną decyzję, WSA uznał, że wniosek M. K. został rozpoznany w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowe przepisy prawa oraz prawidłową ich wykładnię. Następnie Sąd przypomniał treść przepisu art. 15 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i charakter decyzji i postępowania w przedmiocie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. WSA wskazał, że Komisja rozpoznając wniosek M. K. miała za zadanie m.in. stwierdzić, czy jej dorobek praktyczny uprawnia do nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego we wnioskowanym zakresie. Sąd podkreślił, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziła wszechstronna analiza przedstawionej przez skarżącą dokumentacji obrazującej jej dorobek praktyczny, w tym m. in. projektu zamiennego galerii w K.. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazała, że M. K. jest autorem oraz współautorem wielu projektów instalacji elektrycznych, nienoszących znamion wybitnych opracowań – są to projekty standardowe, niewymagające rozwiązania skomplikowanych problemów projektowych, charakteryzujące się typowymi rozwiązaniami technicznymi i nienoszące znamion znaczącego dorobku praktycznego. Ponadto część opracowanych projektów dotyczy instalacji teletechnicznych, do projektowania których skarżąca nie posiadała wymaganych przepisami uprawnień budowlanych, a których nie można uznać za praktykę zawodową we wnioskowanym zakresie. Sad stwierdził, że organ zbadał również doświadczenie zawodowe wnioskodawczyni zdobyte w ramach prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Z umów zawieranych pomiędzy M. K. a innymi podmiotami nie wynika, czy pełniła rolę projektanta w rozumieniu art. 19 Prawa budowlanego, bądź kierownika budowy w rozumieniu art. 22 Prawa budowlanego, a to świadczy o cząstkowym udziale M. K. w poszczególnych przedsięwzięciach. W ocenie Sądu I instancji, w zakresie praktyki dotyczącej sieci elektroenergetycznej poza niewielkimi odcinkami kabli energetycznych wewnętrznych M. K. nie przedstawiła opracowań projektowych lub pełnienia nadzoru nad wykonawstwem sieci elektrycznych i elektroenergetycznych. WSA wskazał, że skoro skarżąca nie przedstawiła projektów sieci elektrycznych i urządzeń elektroenergetycznych opracowanych w okresie co najmniej 10 lat, wymagających szczególnego doświadczenia przy rozwiązaniu skomplikowanych problemów projektowych, nie było podstaw do nadania jej tytułu rzeczoznawcy budowlanego w zakresie projektowania i wykonawstwa sieci i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Następnie Sąd zauważył, że w protokole z dnia [...] czerwca 2009 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna stwierdziła, że nie są spełnione wymagania określone w art. 15 Prawa budowlanego, gdyż M. K. "nie posiada wymaganej praktyki zawodowej, która ma charakter znaczącego dorobku praktycznego w zakresie wnioskowanego rzeczoznawstwa" W ocenie WSA, powyższe okoliczności Krajowa Komisja Kwalifikacyjna prawidłowo oceniła. W konsekwencji zasadnie przyjęła, iż skarżąca spełniła wymogi do nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności: instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie instalacji elektrycznych, instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych - obejmującej wykonawstwo instalacji elektrycznych w obiektach kubaturowych, lecz nie spełniła warunków do nadania tytułu rzeczoznawcy w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie sieci i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych obejmującej wykonawstwo sieci elektrycznych oraz sporządzanie w budownictwie osób fizycznych projektów sieci i instalacji elektrycznych. Podsumowując, Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z przepisami prawa, wydaną po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, uwzględniającym wszelkie okoliczności i dowody występujące w sprawie. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła M. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez niewskazanie kryteriów rozstrzygnięcia zastosowanych w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji przekroczenie granic uznania, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, co miało istotny wpływ na jej treść; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d wynikającego z uznania, iż skarżąca M. K. nie spełnia warunków określonych w tych przepisach, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżąca podniosła, że organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie wskazał kryteriów swego rozstrzygnięcia, czym przekroczył granice uznania administracyjnego, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Posługiwał się przy tym sformułowaniami nieostrymi, nie podając kryteriów, jakimi się kierował przy takiej ocenie dorobku skarżącej. Brak kryteriów uznania projektów za "niestandardowe" czy "skomplikowane", w ocenie skarżącej, czyni decyzję wadliwą oraz naruszającą podstawowe zasady prawa administracyjnego. M. K. stwierdziła, że przedstawiła zaświadczenia dotyczące 240 pozycji potwierdzających pełnienie samodzielnych funkcji w budownictwie, które potwierdzają znaczący dorobek skarżącej, szerokie spektrum prac projektowych i udział w realizacji obiektów dużych kubaturowo, co wymaga szczególnego doświadczenia. Następnie skarżąca podniosła, że organ stwierdził jedynie ogólnikowo, że przedstawione dokumenty dotyczą standardowych projektów i nieskomplikowanych konstrukcji. W uzasadnieniu decyzji nie podano motywów takiej oceny dokumentów, w szczególności nie wyjaśniono, dlaczego uznano, że dotyczą one typowych projektów i standardowych konstrukcji. Organ nie wyjaśnił również, jaki dorobek praktyczny mógłby być uznaniu za znaczący, wybitny i skomplikowany. W myśl powołanych w petitum skargi kasacyjnej zasad ogólnych k.p.a., organ powinien był wezwać skarżącą do przedstawienia dokumentów celem udokumentowania "wybitnych" osiągnięć i "znaczącej" praktyki, czego organ nie dokonał. Następnie skarżąca uznała, że przedstawiła dokumenty przedstawiające jej doświadczenie w projektowaniu sieci. Ponadto, w ocenie skarżącej odmawiając M. K. nadania tytułu rzeczoznawcy w specjalności: 1. instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych obejmującej projektowanie sieci i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych 2. instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych obejmującej wykonawstwo sieci elektrycznych oraz sporządzanie w budownictwie osób fizycznych projektów sieci i instalacji elektrycznych pomimo spełnienia wszystkich warunków, naruszono przepis prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, rzeczoznawcą budowlanym może być osoba, która korzysta w pełni z praw publicznych (pkt 1) i posiada (pkt 2): a) tytuł zawodowy magistra inżyniera, magistra inżyniera architekta, inżyniera lub inżyniera architekta, b) uprawnienia budowlane bez ograniczeń, c) co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem, d) znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu, tytuł rzeczoznawcy można również nadać osobie, która nie spełnia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a i b, ale posiada szczególną wiedzę i doświadczenie w zakresie nieobjętym uprawnieniami budowlanymi. W przedmiotowej sprawie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa odmawiając nadania M. K. tytułu rzeczoznawcy budowlanego w pełnym, wnioskowanym przez nią zakresie, stwierdziła, że nie posiada ona wymaganej praktyki zawodowej, która ma charakter znaczącego dorobku praktycznego w zakresie wnioskowanego rzeczoznawstwa. Zdaniem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, przedstawione przez skarżącą projekty instalacji elektrycznej nie noszą znamion "wybitnych opracowań", są "standardowe", nie wymagają rozwiązania "skomplikowanych" problemów projektowych i nie noszą znamion znaczącego dorobku praktycznego. W uzasadnieniu decyzji nie podano motywów takiej oceny przedstawionych przez skarżącą dokumentów, w szczególności nie wyjaśniono, dlaczego uznano, że dotyczą one typowych projektów i standardowych konstrukcji. Nie wyjaśniono również, jaki dorobek praktyczny mógłby być uznany za znaczący, wybitny, czy też skomplikowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie dostrzegł wskazanych uchybień i uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji zostało trafnie zakwestionowane w skardze kasacyjnej poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Orzekając w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie swych rozważań powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r. , sygn. akt II GSK 372/09. W wyroku tym NSA m.in. zauważył, że działanie organu na podstawie art. 15 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest działaniem w ramach uznania administracyjnego. Decyzja o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego jest decyzją związaną. Właściwy organ samorządu zawodowego ma zatem obowiązek ustalić, czy osoba ubiegająca się o nadanie tytułu rzeczoznawcy spełnia warunki określone w art. 15 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a stwierdzenie spełnienia tych warunków zobowiązuje organ do nadania wnioskowanego tytułu na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podniósł też, że możliwość nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, a więc działanie organu w ramach uznania administracyjnego, przewidziane zostało w art. 15 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jednak wspomniany przepis nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Powołując się na ten wyrok (jak również na zawarte w nim konkluzje co do tego, że decyzja o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego jest decyzją związaną oraz że wspomniany przepis art. 15 ust. 3 nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie), Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że wydana w sprawie M. K. decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa powiela niemal wszystkie błędy (uchybienia procesowe) organu, jakie zostały wytknięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia [...] lutego 2010 r. Rozpoznając wniosek M. K. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa miała za zadanie między innymi stwierdzić, czy jej dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem jest znaczący. Jak trafnie zauważył NSA w powołanym wyżej wyroku, pojęcie "znaczący" należy niewątpliwie do pojęć niedookreślonych wartościujących. W związku z tym obowiązkiem organu samorządu zawodowego było wyjaśnienie jego treści, podanie jak należy je rozumieć. W rozpoznawanej sprawie organ tego nie uczynił, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że dorobek praktyczny skarżącej nie jest znaczący. Należy dodać, że tej konstatacji organu nie poprzedziła wszechstronna analiza przedstawionej przez skarżącą dokumentacji obrazującej jej dorobek praktyczny. Przeciwnie, oceniając doświadczenie zawodowe M. K., organ wyraźnie stwierdził, że jego (negatywne dla skarżącej) wnioski wynikają z "większości dokumentów" (vide pkt 5 na str. 3), co może wskazywać, że albo w ogóle nie badał wszystkich przedłożonych przez nią dokumentów, albo badając wszystkie, pominął te, które mogłyby ew. świadczyć "na korzyść" skarżącej, nie wyjaśniając powodów ich pominięcia. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa posłużyła się przy tym pojęciami nienormatywnymi, takimi jak np. "projekty standardowe", "typowe" rozwiązania techniczne, "nieskomplikowane" problemy projektowe, "niewielkie" odcinki kabli, czy też opracowania nienoszące "znamion wybitnych", nie wyjaśniając ich znaczenia i nie wskazując żadnych kryteriów przyjętych do wyrażenia tych ocen. Jak już wspomniano, organ samorządu zawodowego odmówił nadania skarżącej tytułu rzeczoznawcy również z powodu niespełnienia przesłanki co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Stanowisko organu w tym zakresie również nie zostało w sposób właściwy uzasadnione. W motywach decyzji nie ma w tym zakresie żadnych ustaleń, w szczególności nie wiadomo z jakich przyczyn wykazana przez skarżącą praktyka nie została uznana za spełniającą warunek określony w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 10 lutego 2010 r., takie działanie organu powinno być ocenione przez Sąd I instancji także pod kątem przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). W myśl zasady prawdy obiektywnej, w toku postępowania organ administracji publicznej powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazane mankamenty zaskarżonej decyzji dotyczące niezbędnych ustaleń i wyjaśnień co do posiadania przez skarżącą praktyki zawodowej i znaczącego dorobku praktycznego budzą uzasadnione wątpliwości w zakresie stosowania przez organ art. 7 k.p.a. Podobne wątpliwości dotyczą respektowania przez organ samorządu zawodowego zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i zasady przekonywania. Podnieść należy, że w myśl art. 8 k.p.a. organy administracji obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób by pogłębić zaufanie obywateli. Wątpliwe wydaje się, aby organ, który nie przeprowadza postępowania administracyjnego zgodnie z jego regułami i w konsekwencji nieprawidłowo stosuje przepisy prawa materialnego, działał zgodnie z omawianą zasadą ogólną. Zgodnie z zasadą przekonywania organ powinien wyjaśnić stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się załatwiając sprawę (art. 11 k.p.a.). Jak już podniesiono, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa przedstawiła motywy rozstrzygnięcia w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, nie uwzględniający istotnych okoliczności sprawy. Z tej przyczyny strona nie poznała wszystkich przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji co najmniej przedwcześnie oddalił skargę, nie odnosząc się w ogóle do sposobu działania organu w kontekście przestrzegania przepisów postępowania, w tym jego zasad ogólnych. Jest to uchybienie tym istotniejsze, że w skardze strona zarzuciła naruszenie, w toku postępowania administracyjnego, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Dodatkowo podnieść należy, że WSA oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzegł także niekonsekwencji organu, który (orzekając w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) na wstępie stwierdził, że M. K. "...korzysta w pełni z praw publicznych, posiada wymagane wyższe wykształcenie i uprawnienia budowlane bez ograniczeń oraz wymaganą praktykę zawodową, a więc spełnia wymagania w tym zakresie określone w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, c, i d ustawy... Prawo budowlane..." (vide przedostatni akapit na str. 2 decyzji), po czym odmówił jej nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w pełnym – wnioskowanym przez nią – zakresie, uznając, że nie posiada ona wymaganej praktyki zawodowej, która ma charakter znaczącego dorobku praktycznego w zakresie wnioskowanego rzeczoznawstwa, jak również że (w świetle art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy) zakres jej uprawnień budowlanych jest "ograniczony". Dodać przy tym należy, że art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. ustawy jest to jedyny konkretny przepis, na który powołał się organ, uzasadniając swoją decyzję. Generalnie bowiem, jako materialną podstawę zaskarżonej decyzji wskazano jedynie (ogólnie) "art. 15 ust. 1 i 2" ustawy Prawo budowlane, przy czym można się jedynie domyślać, że powodem odmownej decyzji było niespełnienie (zdaniem organu) przez M. K. nie tylko przesłanki określonej w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b, ale również (a nawet przede wszystkim) przesłanek określonych w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c (odnoszącej się do 10 letniej "praktyki" w zakresie objętym rzeczoznawstwem) oraz lit. d (dotyczącej "znaczącego dorobku"). Nie rozważając (a ściślej, w ogóle nie badając) tych kwestii, Sąd I instancji a priori uznał, że organ prawidłowo zastosował przepisy obowiązującego prawa oraz trafnie dokonał ich wykładni co, jego zdaniem, uzasadniało oddalenie skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedostrzeżenie owych kwestii i niedostrzeżenie wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia skarżonej decyzji, wskazuje, że proces kontroli zaskarżonej decyzji nie został przeprowadzony prawidłowo. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty w ramach obydwu podstaw kasacyjnych. Uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, czyniło niecelowym odnoszenie się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie, powinien – przy uwzględnieniu poczynionych wyżej uwag – raz jeszcze ocenić legalność zaskarżonej decyzji przede wszystkim w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury, a następnie, o ile będą istniały ku temu podstawy, w płaszczyźnie zgodności rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.