VI SA/Wa 410/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2010 r.; 2. stwierdza, że decyzje opisane w pkt 1 nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2010r., cofającą licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia R. B. (strona, skarżący). Jak wynika z akt sprawy, Komendant Wojewódzki Policji w [...] uzyskał informację o toczącym się przeciwko p. R. B. postępowaniu o wykroczenie z art. 70 § 2 kkw, a po wpływie prawomocnego wyroku sądu karnego skazującego go za powyższe wykroczenie (k. 68), organ ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia p. R. B. licencji pracownika ochrony fizycznej (k. 70). W toku postępowania organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o dokumentację z przeprowadzonej przez Żandarmerię Wojskową kontroli pracowników ochrony w jednostce wojskowej nr [...] w [...], w wyniku której stwierdzono w trzykrotnym badaniu, że p. R. B. jest w stanie nietrzeźwym oraz dysponuje kluczami do szafy metalowej, w której znajdowała się broń obiektowa będąca na jego wyposażeniu (k. 77 - 79). W wyniku błędnej oceny stanu faktycznego w świetle przepisów prawa materialnego organ ten decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. umorzył postępowanie karne, a następnie po ponownej weryfikacji materiału dowodowego - wszczął nowe postępowanie administracyjne, które zakończył decyzją z dnia [...].09.2010 r. cofającą stronie posiadaną przez nią licencję pracownika ochrony fizycznej na podstawie art. 31 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia. R. B. wniósł od tej decyzji odwołanie zarzucając jej podjęcie na błędnych przesłankach. Według niego, organ I instancji nie przeprowadził w całości prawidłowego i wyczerpującego postępowania. Pominięta bowiem została, wydana o nim w lipcu 2010 r. nienaganna opinia, a zapadły wobec niego wyrok skazujący za wykroczenie nie wskazuje, aby wyczerpana została przesłanka ustalona w przepisie ustawy o ochronie osób i mienia, który stanowi podstawę prawną decyzji, ponieważ on nie wykonywał zadań pracownika ochrony, a tylko podjął pracę. Jego zdaniem, zgłoszenie się do pracy nie jest jednoznaczne z wykonywaniem zadań, zaś on tylko przebywał w miejscu pracy i nie wykonywał żadnych czynności. Nie rozumie też, dlaczego po wcześniejszym umorzeniu postępowania, skoro nie zaszły w sprawie żadne nowe okoliczności, organ I instancji cofnął mu licencję. Wniósł więc o uchylenie krzywdzącej go decyzji i umorzenie postępowania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010r. podał, że oparł rozstrzygnięcie na ustaleniu skazania skarżącego prawomocnym wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego w [...],[...] Wydział Karny z dnia [...] marca 2010r. sygn. akt [...], na karę grzywny za wykroczenie z art. 70 § 2 kw, tj. za to, że w dniu [...].08.2009 r. o godz. [...] na obiekcie technicznym nr [...] Jednostki Wojskowej [...] w [...], będąc w stanie po użyciu alkoholu (0,83 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu) podjął pracę jako pracownik ochrony (k. 68). Wobec powyższego, organ uznał za nietrafny pogląd strony, która zaprzecza okoliczności podjęcia pracy, czyli wykonywania obowiązków służbowych w stanie nietrzeźwym, potwierdzając jedynie swoją obecność w stanie nietrzeźwym na terenie objętego ochroną obiektu. Organ stwierdził, iż spełniona została dyspozycja art. 31 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia, zgodnie z którą Komendant Wojewódzki Policji cofa licencję osobie, która wykonuje zadania pracownika ochrony z naruszeniem przepisów prawa stwierdzone w trybie odrębnych przepisów określonych w umowie o pracę zadań pracownika ochrony. Niewątpliwie więc została spełniona dyspozycja art. 31 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia, który stanowi, iż komendant wojewódzki Policji cofa licencję osobie, która wykonuje zadania pracownika ochrony z naruszeniem przepisów prawa stwierdzone w trybie odrębnych przepisów. Zapadły wobec strony wyrok, skazujący ją za wykroczenie z art. 70 § 2 kw, znajduje się w obrocie prawnym i wiąże organy Policji w kwestii ustalania prawnych i faktycznych przesłanek cofnięcia stronie licencji pracownika ochrony. Przepis art. 31 ust 2 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia ma charakter obligatoryjny, zatem ustawodawca nie pozostawił organom Policji swobody wyboru w sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Nie przewidział w takich przypadkach możliwości zachowania licencji. Przepis ten ponadto ustala samoistną przesłankę cofnięcia licencji, zatem okoliczność, iż strona już po skazaniu ją za powyższe wykroczenie uzyskała nienaganną opinię od organu Policji z miejsca zamieszkania nie ma żadnego wpływu na zastosowanie określonej w przywołanym przepisie ustawy o ochronie osób i mienia konsekwencji administracyjnej. Zawarte w odwołaniu stanowisko strony nie ma więc znaczenia dowodowego, podobnie jak i złożone organowi I instancji wyjaśnienia co do jej sytuacji rodzinnej i finansowej oraz dotychczasowej nienagannej postawy w długoletniej pracy w ochronie. Organ podkreślił, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2010r. o umorzeniu postępowania w sprawie o cofnięcie stronie licencji podjęta była na podstawie poglądu organu, iż zachowanie strony nie wyczerpywało dyspozycji z art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia (brak skazania prawomocnym wyrokiem orzeczeniem za przestępstwo umyślne). Ponieważ jednak następnie stwierdził, iż stan faktyczny sprawy odpowiada normie art. 31 ust. 2 pkt 3 ustawy - wszczął ponownie postępowanie administracyjne. Zdaniem organu, obligatoryjny charakter tej ostatnio powołanej normy uniemożliwia pozostawienie stronie licencji pracownika ochrony. Nie musiały przy tym zajść nowe okoliczności w sprawie, gdyż umorzenie postępowania było nieprawidłowe. Organ podkreślił, iż skazanie strony za wykroczenie nie podlega jeszcze uznaniu za niebyłe, gdyż nastąpi to po upływie 2 lat od wykonania, darowania lub przedawnienia kary (art. 46 § 1 kw). W ocenie organu wniosek o umorzenie postępowania zawarty w odwołaniu jest niezasadny, gdyż z materiału wynika konieczność podjęcia decyzji merytorycznej. R. B. wniósł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej wyczerpującego i bezstronnego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego, organ Policji bezpodstawnie stwierdził, iż nie spełnia on podstawowych warunków niezbędnych do uzyskania licencji pracownika ochrony, m.in. w zakresie obywatelstwa polskiego i znajomości języka polskiego, czy też niekaralności za przestępstwo umyślne. Ponadto skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż stawiając się w pracy w stanie nietrzeźwości nie podjął zadań wynikających z umowy o pracę, a jedynie tam "był". Wskazał, iż zgodnie z tą umową, zobowiązany był przepracować w ciągu miesiąca 168 godzin i taką też normę wykonał jeszcze przed dniem, w którym był w pracy nietrzeźwy. Stawiając się do niej, zgłosił tylko gotowość do wykonania dodatkowej umowy zlecenia. wykraczającej poza zakres umowy o pracę, czego pracownicy firmy [...] nie podali do wiadomości sądu. Okoliczności tych nie ustalił także we własnym zakresie organ Policji, a powołanie się przez niego na przepisy Kodeksu pracy oraz orzecznictwo nie zastępuje wykazania, że skarżący jednak podjął czynności pracownika ochrony. Końcowo skarżący podkreślił, iż "z uwagi na fakt niedopełnienia bezstronności w rozpatrywaniu sprawy, interes prawny strony skarżącej jest uzasadniony". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata ). W związku z powyższym unormowaniem, korelującym z treścią przepisu art. 16 §1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzja organu administracyjnego, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiącą o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: Wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 895/81, ONSA nr 1 poz. 47). Powyższe wskazania mają w ocenie Sądu pełne zastosowanie do decyzji o umorzeniu postępowania. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 21 stycznia 1998 r., sygn. akt: III SA 103/97, OSP 1999, z. 1 poz. 19 z glosą B. Adamiak: " Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawy, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna" (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) Nadto w wyroku z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt: I SA /Gd 1279/96 (niepubl.) NSA stwierdził, iż "przyjęta w procedurze administracyjnej konstrukcja umorzenia postępowania w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego a nowa decyzja w tej samej sprawie, wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)". Dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Innymi słowy, należy zbadać, czy obydwa rozstrzygnięcia dotyczą jednej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Stan faktyczny winien być przy tym wzięty pod uwagę w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski w: Komentarz 1998, s. 816). W kontrolowanej sprawie uprzednio, t.j. przed wydaniem decyzji w I instancji, toczyło się postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu licencji pracownika ochrony II stopnia, zakończone decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o umorzeniu postępowania. Podstawą faktyczną wszczęcia postępowania było ustalenie, iż w stosunku do sprawy zapadł na podstawie prawomocnego wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w [...],[...] Wydział Karny z dnia [...] marca 2010r., sygn. akt: [...]. Organ, uznając, iż powyższe ustalenia nie jest wystarczające do cofnięcia licencji, gdyż nie wypełnia dyspozycji art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób lub mienia (skazanie za wykroczenie nie jest równoznaczne ze skazaniem za przestępstwo umyślne). Ponowne wszczęcie postępowania było związane ze stwierdzeniem popełnienia błędu prawnego przez organ. Mianowicie, KWP w [...] stwierdził, iż w sytuacji przedmiotowej sprawy stan faktyczny pozwala na przyjęcie dyspozycji art. 31 ust.2 pkt 3 ustawy o ochronie osób i mienia, gdyż stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę " wykonywania zadań pracownika ochrony z warunkami przepisów prawa stwierdzonych w trybie odrębnych przepisów". W ocenie Sądu konwalidacja popełnionego przez organ błędu bez odwołania się do nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych nie jest możliwa z uwagi na fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną wydaną w tym samym przedmiocie (cofnięcie licencji pracownika ochrony) na podstawie tego samego stanu faktycznego, czyli "faktu prawotwórczego" - wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd stwierdził nieważność obydwu dotkniętych wadą decyzji; o niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.