VI SA/Wa 419/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) decyzją z [...] grudnia 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. (dalej skarżąca spółka) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Dyrektor NFZ) z [...] września 2010 r., którą ustalono, że P. O. (dalej pracownik) podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy na rzecz skarżącej spółki. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. (dalej ZUS) zwrócił się do Dyrektora NFZ o wydanie decyzji o objęciu pracownika ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu zawartych przez tego pracownika ze skarżącą spółką trzech umów o dzieło. ZUS wskazał przy tym, że do umów o dzieło zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego, odnoszące się do umów zlecenia. Nadto ZUS podał, że skarżąc spółka nie dokonała zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego pracownika, z którym zawarła umowy o dzieło w okresie od [...] września do [...] listopada 2008 r. Wobec powyższego Dyrektor NFZ wszczął postępowania administracyjne, w toku którego wezwał pracownika oraz skarżąca spółkę m.in. do udzielenia informacji w jakim okresie i na jakiej podstawie pracownik był zatrudniany. W odpowiedzi skarżąca spółka poinformował m.in., że ZUS przeprowadził u niej kontrolę, w wyniku której wydał decyzje – jej zdaniem niezgodne z prawem, na podstawie których uznał, że zawarte z pracownikiem umowy o dzieło były umowami zlecenia. Natomiast pracownik nadesłał do organu kopie umów o dzieło zawartych ze skarżąca spółką. Dyrektor NFZ - po analizie dokumentacji w sprawie ustalił, że pracownik podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy na rzecz skarżącej spółki, co do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o umowie zlecenie w okresie od [...] września do [...] listopada 2008 r. Decyzja ta została doręczona pracownikowi, skarżącej spółce oraz ZUS-owi. Skarżąca spółka nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Dyrektora NFZ i wniosła od niego odwołanie. Prezes NFZ umarzając postępowanie odwoławcze oparł się na art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027, ze zm.), dalej jako ustawa o świadczeniach oraz na art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przywołał na wstępie art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie postępowania. Jego zdaniem stronami postępowania w niniejszej sprawie był pracownik, którego dotyczyła decyzja Dyrektora NFZ oraz ZUS, na wniosek którego wszczęto postępowanie. Przymiotu strony postępowania organ odwoławczy odmówił zaś skarżącej spółce. Stwierdził, że decyzja Dyrektora NFZ dotyczyła jedynie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego i nie nakładała na skarżącą spółkę żadnego obowiązku, w tym obowiązku polegającego na zobowiązaniu jej do odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dla oceny czy skarżąca spółka była stroną tego postępowania, czy nie istotne znaczenie miało wykazanie czy wydana decyzja Dyrektora NFZ dotyczyła jej interesu prawnego. Prezes NFZ uznał, że o ile w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585, ze zm.), dalej jako ustawa systemowa podjęte przez ZUS decyzje były wydawane pracownikowi oraz płatnikowi składek, o tyle w postępowaniu przed organami NFZ, płatnik, w tym przypadku skarżąca spółka, nie jest stroną postępowania. Organ wskazał, że skarżąca spółka w odwołaniu nie podała na czym miałoby polegać naruszenie jej interesu prawnego przez decyzję Dyrektora NFZ, co statuowałoby ją jako stronę postępowania, tym samym nie znalazł podstaw do uznania jej za stronę tego postępowania. Wobec tego Prezes NFZ stwierdził, że skoro z odwołaniem wystąpił podmiot nie będący stroną postępowania, to postępowanie odwoławcze było bezprzedmiotowe, i jako takie - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. podlegało umorzeniu. Na powyższą decyzję skarżąca spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosząc o jej uchylenie i decyzje ja poprzedzającej, zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: a. niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 28 §1 k.p.a.; b. braku zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mimo wydania decyzji przez Dyrektora NFZ z naruszeniem przepisu art. 10 k.p.a. i 61 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału skarżącej w postępowaniu przed wydaniem decyzji; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 85 ust.4 i art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W uzasadnieniu skargi wskazała, że ma status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, bowiem po ustaleniu, iż pracownik podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, będzie ona płatnikiem składek z tego tytułu. Skarżąca spółka powołując się na treść art. 28 k.p.a. i odwołując się do doktryny i orzecznictwa wskazała, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego "interesu" jest to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialno-prawnej. Nie wywodzi się on natomiast z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje lecz z wynikającego z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw, a prowadzonym postępowaniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1876/05). Oznacza to, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. Istnienie interesu prawnego jest przesłanką obiektywną, która nie zależy od inicjatywy procesowej uprawnionego. Organ stwierdzając interes prawny danego podmiotu winien zawiadomić go i dopuścić do udziału w postępowaniu. Organ obowiązany jest zatem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Skarżąca spółka podała, że w myśl art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby wykonujące prace na podstawie umowy zlecenia. Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia (...) składkę, jako płatnik, oblicza i pobiera z dochodu ubezpieczonego zleceniodawcą. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach, osoby, o których mowa w art. 85 (płatnicy) są obowiązane bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy, w trybie i na zasadach oraz w terminach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli do tych osób nie stosuje się przepisów o ubezpieczeniu społecznym - w terminie do 15 dnia następnego miesiąca. Na podstawie art. 87 ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach składki na ubezpieczenie zdrowotne osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia są opłacane i ewidencjonowane w ZUS, który następnie, zgodnie z art. 87 ust. 6, przekazuje je do centrali Funduszu. Zdaniem skarżącej spółki z powyższych uregulowań wynika, iż stwierdzenie przez organ NFZ w drodze decyzji podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, iż zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa zatem wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż stawia go w pozycji płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. Okoliczność, że wysokość zaległości zostanie określona później, odrębną decyzją, wydaną w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS, z udziałem płatnika, nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. Skarżąca spółka wskazała przy tym, że tylko w postępowaniu - o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona i ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu strony tej umowy (pracownika) ubezpieczeniem zdrowotnym. Ustalenie w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa jednak na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy - płatnika składek, czyli skarżącej spółki i zleceniobiorcy – pracownika, jako ubezpieczonego. Zleceniodawca staje się płatnikiem składek, zaś ubezpieczony zgodnie z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, staje się zobowiązanym do sfinansowania składki. Zatem obie te strony, strony umowy zlecenia tj. ubezpieczony i płatnik składek, mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Powyższe okoliczności prawne - w ocenie wnoszącej skargę, świadczą, iż organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 85 ust. 4 i art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, co stanowi jeden z zarzutów niniejszej skargi. Na marginesie wskazała, że interes prawny płatnika do występowania w charakterze strony jest niekwestionowany w sprawach podatkowych oraz w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, aby uznać, iż w sprawach dotyczących ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu pozycja płatnika składek była odmienna. A zatem zdaniem skarżącej spółki ma ona status strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez NFZ. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270), dalej jako p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na decyzję Prezesa NFZ, którą umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącą spółkę w sprawie ustalenia, że jej pracownik podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie dotyczące statusu płatnika jako strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym jego pracownika. W ocenie organu, płatnik nie jest stroną omawianego postępowania, gdyż nie dotyczy ono jego interesu prawnego. Stanowisko to, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, jest błędne. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wymaga zatem ustalenia, czy omawiane postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku skarżącej spółki, jako płatnika. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (szerzej M. Bogusz: Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 22, a także T. Woś: Postępowanie sądowo – administracyjne, Warszawa 1996, s. 105 i nast.). Interes prawny nie wywodzi się więc z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynika z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw, a prowadzonym postępowaniem. Oceniając interes prawny płatnika – skarżącej spółki do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym zatrudnionego przez nią pracownika, należy więc brać pod uwagę przepisy prawa materialnego, określające czy i jaki status prawny ma płatnik w sprawie dotyczącej ustalenia podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu pracownika. W tym miejscu należy przywołać, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby wykonujące pracę na podstawie umowy zlecenia. Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia (...) składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego zamawiający (art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach osoby, o których mowa w art. 85 – płatnicy, są obowiązane bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli do tych osób nie stosuje się przepisów o ubezpieczeniu społecznym - w terminie do 15 dnia następnego miesiąca. Składki na ubezpieczenie zdrowotne osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia są opłacane i ewidencjonowane w ZUS, który następnie, zgodnie z art. 87 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przekazuje je do centrali Funduszu (art. 87 ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach). Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 ustawy oświadczeniach składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach ustawy systemowej. W myśl zaś art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c i lit. d ustawy o systemowej wymierzanie, pobieranie składek na ubezpieczenie zdrowotne i prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek należy do ZUS. Z powyższych uregulowań wynika, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez NFZ, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia, powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy (pracownik), podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stwierdzenie, w drodze decyzji administracyjnej, że zleceniobiorca – pracownik, podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, iż zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa zatem wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż nakłada na niego obowiązki płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem. Okoliczność, że wysokość zaległości zostanie określona później odrębną decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS, z udziałem płatnika, nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się status płatnika. Osoba statuowana jako płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. Wskazać należy, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej w następstwie tego ustalenia źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona konsekwencją ustaleń poczynionych w postępowaniu o ustalenie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu strony tej umowy (zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym. Ustalenie zatem w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy statuując go jako płatnika składek i zleceniobiorcy jako ubezpieczonego. Zatem obie strony umowy mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym o podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Z omawianych względów Sąd uznał, że organ administracji z pominięciem powyższych uregulowań prawa materialnego wadliwie ocenił, że płatnik – skarżąca spółka nie miała interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jego pracownika. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego jest w tej sytuacji błędne i podlega uchyleniu. Na marginesie Sąd zauważa, że niewłaściwe było również wskazanie przez Prezesa NFZ, jako dodatkowej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia art. 105 § 1 k.p.a. (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1995 r. w sprawie OPS 16/98), co samo w sobie nie miało jednak wpływu na uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej. Z powyższych względów, ponownie prowadząc postępowanie Prezes NFZ - organ odwoławczy, powinien rozpoznać odwołanie skarżącej spółki – płatnika, merytorycznie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2 wyroku). Zasądzając w pkt 3 wyroku zwrot kosztów postępowania, Sąd działalna podstawie art. 200 p.p.s.a.