VI SA/Wa 423/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Protokolant p.o. ref. staż. Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B. z siedzibą w A. (Turcja) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2017 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. z siedzibą w A. (Turcja) kwotę 1017 zł (słownie: tysiąc siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] maja 2017 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...] zatrzymano do kontroli drogowej zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rejestracyjnym [...] i naczepy marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Przedmiotowym zespołem pojazdów kierował U. T. (obywatel Turcji), który wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z Łotwy do Polski w imieniu B. Ltd. Sti z siedzibą w A., Turcja (dalej: "skarżąca", "strona"), przy czym zespół pojazdów nie przewoził ładunku (był pusty), ponieważ towar miał być załadowany w Polsce. W toku kontroli ustalono, że w okazanym zezwoleniu na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy o nr [...] nie wypełniono części B, tj. rubryk: "Numer rejestracyjny - samochód ciężarowy/ciągnik" i "Numer rejestracyjny - przyczepa/naczepa". Kierowca podpisał protokół kontroli bez wnoszenia uwag. Pismem z 15 maja 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "WITD", "organ I instancji") zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, WITD decyzją nr [...] z [...] października 2017 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10000 zł za stwierdzone podczas kontroli naruszenie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej kwoty 2000 zł i umorzenie postępowania w tym zakresie. Podniosła zarzut naruszenia art. 28a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 3.1 i lp. 3.2 załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że niewypełnienie części B posiadanego zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy winno skutkować nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 10000 zł zamiast kary w wysokości 8000 zł przewidzianej w lp. 3.2 wymienionego załącznika. Strona podkreśliła, że podczas kontroli kierowca okazał do kontroli zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy nr [...]. Podmiot wykonujący przejazd jedynie nie wypełnił części B okazanego zezwolenia, tj. nie wpisał numerów rejestracyjnych samochodu ciężarowego i naczepy. Natomiast ustawodawca w punkcie 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym określił rodzaje naruszeń przepisów o wykonywaniu międzynarodowych przewozów drogowych i przewozów kabotażowych sankcjonowane karami pieniężnymi w wysokości 10000 zł i 8000 zł. Zdaniem strony, mimo iż skutek obydwu naruszeń jest taki sam, to ustawodawca wprowadził gradację kar pieniężnych za każde z naruszeń wymienionych w punkcie 3 ww. załącznika, bowiem za większe naruszenie uznał celowe i świadome zaniechanie posiadania wymaganego ważnego zezwolenia, a za łagodniejsze - niewypełnienie lub niewłaściwe wypełnienie zezwolenia. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a."), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r., poz. 935), art. 4 pkt 22 lit. y, art. 28 ust. 1, art. 28a ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej: "u.t.d."), art. 10 umowy zawartej w Ankarze dnia 9 września 1977 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Republiki Turcji o międzynarodowych przewozach drogowych (M.P. z 2003 r. Nr 4, poz. 46 ze zm.), § 4 rozporządzenia Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz drogowy przewóz kabotażowy (Dz. U. z 2011 r. Nr 297, poz. 1763) oraz lp. 3.1 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył treść przepisów powołanych w podstawie prawnej. Podniósł, że przepis art. 28 ust. 1 u.t.d. jednoznacznie wskazuje, że warunkiem wykonywania międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie przez przewoźnika zagranicznego stosownego zezwolenia udzielonego przez ministra do spraw transportu. Wymóg ten nie będzie miał zastosowania tylko w przypadku odmiennego unormowania tej kwestii w umowach międzynarodowych, jednak umowa z 9 września 1977 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Republiki Turcji o międzynarodowych przewozach drogowych, nie zwalnia z obowiązku posiadania zezwolenia w przypadku wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych. Organ II instancji podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt niewypełnienia rubryk: "Numer rejestracyjny - samochód ciężarowy/ciągnik" i "Numer rejestracyjny - przyczepa/naczepa", tj. części B zezwolenia numer [...]. Zdaniem GITD, zgodnie z art. 28a ust. 2 u.t.d. zarówno niewypełnienie blankietu zezwolenia, jak i jego nieprawidłowe wypełnienie stanowi podstawę do uznania wykonywanego przewozu drogowego za przewóz wykonywany bez wymaganego zezwolenia. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1182/10 (orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w bazie internetowej na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie GITD nie zaistniały również okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d., w myśl którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (pkt 1) lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ (pkt 2). W tym kontekście organ II instancji zaakcentował, iż strona jako przedsiębiorca powinna zadbać o właściwą organizację swojej działalności tak, aby nie dochodziło do naruszenia obowiązujących przepisów; m.in. na skarżącej ciążył obowiązek przeszkolenia kierowcy w zakresie wypełnienia blankietu zezwolenia. Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie również poprzedzającej ją decyzji WITD – co do kwoty 2000 zł, a także zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 28a ust. 2 u.t.d. w zw. z pkt 3.1 i pkt 3.2 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niewypełnienie części B posiadanego zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy winno skutkować nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 10000 zł, podczas gdy za to naruszenie, zgodnie z pkt 3.2 załącznika nr 3 do u.t.d. ustawodawca przewidział karę maksymalną w wysokości 8000 zł. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Według art. 4 pkt 22 lit. y u.t.d. obowiązki lub warunki przewozu drogowego wynikają z przepisów u.d.p. oraz wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.t.d. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym, Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisów art. 10 znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie umowy zawartej w Ankarze z 9 września 1977 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Republiki Turcji o międzynarodowych przewozach drogowych: a) Wjazd pojazdu w stanie próżnym, zarejestrowanego w jednej z Umawiających się Stron, na terytorium drugiej Umawiającej się Strony w celu zabrania ładunków z przeznaczeniem do kraju rejestracji lub do kraju trzeciego wymaga zezwolenia specjalnego. Obie Umawiające się Strony zgodziły się rozpatrywać w duchu życzliwości i w trybie przyśpieszonym wnioski składane w sprawie takich zezwoleń specjalnych. b) Pojazdy drogowe zarejestrowane na terytorium jednej z Umawiających się Stron mogą wykonywać przewozy między terytorium drugiej Umawiającej się Strony a terytorium kraju trzeciego, pod warunkiem wjazdu z ładunkiem na terytorium drugiej Umawiającej się Strony, lub odwrotnie między terytorium kraju trzeciego a terytorium drugiej Umawiającej się Strony. Wykonywanie tych przewozów wymaga specjalnego zezwolenia wydanego przez właściwe władze Umawiających się Stron. Druki zezwoleń będą wymieniane in blanco między właściwymi władzami Umawiających się Stron. Wzory oraz ilość tych zezwoleń będą ustalane zgodnie z postanowieniami artykułu 7 litera c) niniejszej umowy. Z kolei art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a u.t.d. stanowi, iż podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy rzeczy - dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także odpowiednie zezwolenie wymagane w międzynarodowym transporcie drogowym. W myśl art. 28a ust. 1 u.t.d. zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany. Skutek naruszenia wyż. cyt. przepisu przewiduje art. 28a ust. 2 u.t.d. stanowiący, iż w przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Sposób wypełnienia blankietu zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określa § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zezwoleń na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy oraz drogowy przewóz kabotażowy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1564), który w ust. 1 pkt 3 – w obecnym brzmieniu obowiązującym również w dacie kontroli, tj. 13 maja 2017 r. - wskazuje, że część B wypełnia posiadacz zezwolenia, wpisując nazwę i adres przedsiębiorcy, numer rejestracyjny pojazdu, datę pierwszego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, państwa załadunku i rozładunku oraz ilość przewożonego towaru w kg/l, a w przypadku przejazdu pojazdu bez ładunku - wpisując wyraz: "pusty". Kary za naruszenie przepisów o wykonywaniu międzynarodowych przewozów drogowych i przewozów kabotażowych określają postanowienia lp. 3 załącznika nr 3 do u.t.d. w następujący sposób: 3.1. Wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia - 10000 zł, 3.2. Niewypełnienie przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub niewłaściwie wypełnienie wymaganego przy międzynarodowym przewozie drogowym rzeczy zezwolenia - 8000 zł. W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną miedzy stronami jest brak wypełnionej części B zezwolenia nr [...]. Sporna jest natomiast ocena prawna tego faktu. Z treści przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że wprawdzie skutek obu naruszeń objętych dyspozycjami przepisów lp. 3.1 i lp. 3.2 jest taki sam, a mianowicie uznanie przejazdu za wykonywany bez zezwolenia (art. 28a ust. 2 u.t.d.), jednakże – jak słusznie podnosi skarżąca - ustawodawca świadomie wprowadził gradację kar za wyżej wskazane naruszenia. Ma rację skarżąca, twierdząc, że organ II instancji (tak jak WITD) błędnie zinterpretował art. 28a ust. 2 u.t.d. Przyjęte przez niego rozumienie ww. przepisu skutkuje tym, że przepis lp. 3.1. załącznika nr 3 do u.t.d. byłby martwy. Nie znalazłaby bowiem nigdy zastosowania skoro – według GITD – skutek w postaci uznania przejazdu za wykonywany bez zezwolenia, o którym mowa w art. 28a ust. 2 u.t.d., zawsze powinien być sankcjonowany karą określoną w lp. 3.2 załącznika nr 3 do u.t.d. Sąd takiego stanowiska organów Inspekcji Transportu Drogowego nie akceptuje. Ustawodawca w lp. 3 załącznika nr 3 do u.t.d. zróżnicował kary – wyższą w kwocie 10000 zł przewidział za brak zezwolenia, a niższą w wysokości 8000 zł - za niewypełnienie lub nieprawidłowe wypełnienie posiadanego już zezwolenia. Przyczyną tego rozróżnienia jest okoliczność, iż w pierwszym przypadku podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz mógł w ogóle nie wystąpić o wydanie zezwolenia na ten przewóz, a w drugim przypadku przedsiębiorca uzyskał takie zezwolenie, lecz go nie wypełnił albo wypełnił nieprawidłowo. Zauważyć także wypada brak konsekwencji organów Inspekcji Transportu Drogowego w interpretacji przepisów lp. 3 załącznika nr 3 do u.t.d. Przykładowo w zawisłej przed tut. Sądem sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 329/17 w analogicznym stanie faktycznym sprawy, tj. stwierdzenia w toku kontroli niewypełnienia części B zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji nałożyły na podmiot wykonujący przewóz karę pieniężną w kwocie 8000 zł w oparciu o lp. 3.2 załącznika nr 3 do u.t.d. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).