VI SA/Wa 429/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant p. o. ref. staż. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku Sygn. akt: VI SA/Wa 429/18 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Na mocy tej ostatniej decyzji, Prezydent [...] orzekł o wymierzeniu W. M. (dalej jako: skarżący) kary pieniężnej w kwocie 4.745,25 zł za zajecie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej ul [...] w rej. ul. [...] poprzez umieszczenie dwustronnej reklamy o pow. 4,75 nr, w okresie od 4 stycznia 2017 r. do 30 stycznia 2017 r. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 40d ust. 2 Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. [dalej jako : U.d.p.] (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.); na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Prezydent [...] uzasadniając decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazał, iż w drodze kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2017 r. stwierdzono umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...]" bez wymaganego. zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] stycznia 2017 r. potwierdziły ustalony w ten sposób stan faktyczny. Załączono do akt kartę kontroli oraz dokumentację fotograficzną, sporządzone przez dokonujących kontroli pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.  Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r. poinformował stronę, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 K.p.a. - zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa, w dniu 4 kwietnia 2017 r. udostępniono stronie dokumenty. Organ przytoczył przepis art. 40 ust. 12 U.d.p. zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c, a także z przekroczeniem terminu lub o powierzchni większej niż określone w zezwoleniu lub umowie jw. zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Wskazał, iż w opisanym przypadku wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn niżej wymienionych wartości: 1. powierzchni reklamy: - 4,75 m2 2. stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 Udp stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych... poz, 19b załącznika Nr 3 dla drogi powiatowej - reklamy ciemne o powierzchni przekraczającej 3 m2 do 9 m2 włącznie: - 3,70 zł x 10 = 37,00 zł 3. liczby dni zajęcia pasa drogowego {04 stycznia 2017 r. - 30 stycznia 2017 r.): - 27 dni i wynosi: 4,75 m2 x 37,00 zł x 27 dni = 4 745,25 zł. Od powyższej decyzji odwołanie w dniu [...] maja 2017 r. wniósł W. M. wnosząc o: 1/ ustalenie, czy w aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania, 2/ pisemne informowanie go o podejmowanych w sprawie czynnościach, 3/ uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.  Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1/ art. 10 k.p.a. poprzez poinformowanie strony o wszczęciu postępowania po wydaniu zapoznanie się z dowodami i wypowiedzenie w sprawie, 2/ art. 8 kpa, poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, 3/ art. 61 § 4 k.p.a. poprzez zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania po wydaniu decyzji, 4/ art. 81 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności za udowodnione pomimo uniemożliwienia skarżącemu zajęcia stanowiska w sprawie. W piśmie sporządzonym w dniu 30 kwietnia 2017 r. a nadanym w dniu 2 maja 2017 r. skarżący podniósł, iż przedstawiana jej reklama nie została przez niego ustawiona i nie stanowi jego własności. Podkreślił, że zastosowana forma graficzna oraz nazwa firmy są jedynie zbliżone do tej, którą posługuje się firma skarżącego. Mianowicie - na tablicy jest napis [...], podczas, gdy nazwa zakładu strony to [...]. W firmie skarżącego w ogóle nie przyjmuje [...]. Inny jest krój liter oraz logo [...]. Zgadza się jedynie adres prowadzenia działalności. Tablica jest usytuowana ok 2 km od siedziby sklepu, w rejonie, w którym skarżący nie bywa, zaś o istnieniu reklamy dowiedział się z pisma ZDM. Skarżący podniósł też, że jakość tablicy i jej stan urągają standardom panującym w jego firmie. Ponieważ adres na tablicy jest tożsamy z adresem salonu optycznego strony, W. M., uznając tablicę za antyreklamę, postanowił zlikwidować ją na własny koszt. Skarżący podał, iż wcześniej na bazarku przy ul. [...] funkcjonował inny zakład optyczny i wyraził przypuszczenie, że reklama może być pozostałością po tamtej placówce. Dopuścił też możliwość, iż ktoś z konkurencji ustawił tablicę, aby zdeprecjonować jego działalność. Kolegium rozpatrując odwołanie strony, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz administracyjnym podnosi się, iż aby można było wydać decyzje o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, niezbędne jest dokładne ustalenie następujących elementów: 1/ zajęto pas drogowy (a nie inny teren), 2/ sprawca zajęcia, 3/ powierzchnia i rodzaj zajęcia, 4/ okres zajęcia. Organ doszedł do przekonania, że każda z tych okoliczności została w sprawie udowodniona. Fakt zajęcia pasa drogowego został ustalony w drodze kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2017 r. Dowodami tej okoliczności są następujące dokumenty: a/ protokół kontroli pasa drogowego, b/ 1 fotografię, c/ wydruk z elektronicznej mapy terenu zawierający oznaczenie granic działek ewidencyjnych oraz naniesioną przez podpisanego na wydruku kontrolera lokalizacją spornej reklamy oraz wydruk z ewidencji gruntów, d/ wydruk z ewidencji gruntów, wskazujący, że działka nr [...] (na której ujawniono tablicę) jest działką drogową we własności [...] i we władaniu ZDM. e/ fotografie wykonane przez Pogotowie Drogowe ZDM w dniu [...] stycznia 2017 r. wskazujące na to że tablica jest dwustronna. 2/ karta kontroli zajęcia pasa drogowego (k. 12) oraz zdjęcia umieszczone na płycie CD (znajdują się w kopercie na karcie 23). Opisane wyżej dowody, zdaniem organu, potwierdzają, że tablica reklamowa znajdowała się w pasie drogowym; jaka była powierzchnia obiektu i w jakim okresie obiekt funkcjonował w pasie drogowym. Tych okoliczności nie zakwestionował skarżący. Zakwestionował natomiast ustalenie, iż to on jest sprawcą zajęcia. Organ uznał jednak, iż to skarżący był sprawcą zajęcia pasa drogowego, a jego argumenty odrzucił z przyczyn następujących: 1/ reklamy placówek handlowych lub usługowych zamieszcza się w interesie podmiotu, który jest reklamowany, gdyż celem reklamy jest zawiadomienie kierujących i przechodniów o prowadzonej działalności i zachęcenie do skorzystania z usług reklamowanej firmy; 2/ za niewiarygodne uznano przypuszczenie skarżącego, iż tablicę mógł wykonać ktoś z jego konkurencji, aby mu zaszkodzić, a konstatację tę przyjęto z przyczyn następujących: a/ wykonanie tablicy wymagało określonych nakładów na materiały (sama tablica oraz 2 nogi), jak też nakładów na wykonanie treści reklamowej (koszt farby, konieczność użycia szablonu, etc.), b/ także umieszczenie tablicy w gruncie wymagało określonego nakładu pracy, a gdyby istotnie ktoś chciał wyrządzić skarżącemu szkodę wizerunkową lub majątkowa, to zapewne wykonałby kilka takich tablic i umieścił je także na drogach o kategorii wojewódzkiej lub krajowej (np. ulica [...]), albowiem zarówno stawki opłat, jak i kar za zajęcie pasa drogowego wzrastają wraz z kategorią drogi; d/ za przyjęciem własności tablicy po stronie skarżącego przemawia także to, że sam ją usunął; oznacza to iż postąpił z tym przedmiotem tak jak właściciel; gdyby bowiem uznawał ze tablicę umieścił ktoś inny na jego szkodę, winien zawiadomić Policję o popełnieniu na jego szkodę czynu zabronionego z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2013 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm.) (np. z art. 26 tej ustawy) i domagać ścigania sprawcy oraz usunięcia niedozwolonego obiektu; e/ Nieprzekonująco brzmi też twierdzenie, iż skarżący wykonuje usługę [...], nigdy nie zatrudnia [...], a na tablicy podano specjalność: [...]. - Zgodnie z międzynarodową definicja przyjętą w 1993 r. przez Międzynarodowe Porozumienie Optometryczne i Optyczne: optometrysta to autonomiczny, nauczany i regulowany zawód należący do systemu ochrony zdrowia, a osoba wykonująca ten zawód praktykuje w zakresie badania refrakcji i zaopatrzenie w pomoce wzrokowe, a także diagnozowanie i właściwe postępowanie w przypadku choroby oczu oraz rehabilitacji układu wzrokowego. - zatem optometrysta poprzez dobranie szkieł optycznych lub soczewek kontaktowych, zajmuje się takim samym rodzajem usług medycznych, jakie może świadczyć okulista, - pojęcie optometrysta jest pojęciem stosunkowo nowym w polskim języku potocznym i dla wielu osób może być nie do końca zrozumiałe; - każdy natomiast bez trudu skojarzy informację, że salon zatrudniający i okulistę i optyka zapewni mu dobraniu odpowiednich przedmiotów wspomagających wzrok oraz wykona tak dobrane okulary; Zdaniem organu, kwestia estetyki wykonanej tablicy jak też zgodności czy rozbieżności kroju liter i logo [...] jest kwestią na tyle ocenną i nieuchwytną, że twierdzenia skarżącego o "urąganiu standardom jego firmy" brzmią nieprzekonująco. Organ uznał za niezasadne również pozostałe zarzuty odwołania. Wskazał, iż każde naruszenie procedury administracyjnej może prowadzić do uchylenia decyzji, o ile skarżący wykaże albo organ oceni z urzędu, ze owo naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a takiego, zdaniem organu, w sprawie nie było. Organ potwierdził, iż zaistniały nieprawidłowości w doręczeniu zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. wskutek czego strona swoje stanowisko wysłała pocztą w dniu 2 maja 2017 r. a organ otrzymał jej w dniu 5 maja 2017 r., a zatem już po wydaniu decyzji, co nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2017 r., jednak pozostało to bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 132 kpa, organ po otrzymaniu odwołania strony ma możliwość dokonania korekty decyzji we własnym zakresie, jeśli stwierdzi, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości; w niniejszej sprawie organ I nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołanie przekazując je do Kolegium. Kolegium dysponowało zaś zarówno stanowiskiem strony z dnia 30 kwietnia 2017 r. jak i odwołaniem. Nadto strona mimo pouczenia o uprawnieniu do przejrzenia akt z prawa tego skorzystała. Tak więc, w ocenie organu, zaistniałe naruszenie art. 10 oraz 61 § 4 k.p.a. pozostało bez żadnego wpływu na wynika sprawy. Z kolei zarzut naruszenia art. 8 i 81 k.p.a. uległ dezaktualizacji z sytuacji wniesienia i rozpoznania odwołania przez organ II instancji. Od powyższej decyzji W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 10 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu odwołania, okoliczności odebrania mu prawa do uczestnictwa w sprawie, choćby przez możliwość ustosunkowania się do zebranych dowodów, co pozbawiło go prawa uczestnictwa w istotnej części postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji; 2. Zasady dobrej wiary i zaufania organów administracji do strony; 3. art. 77 k.p.a. przez: 3.1. Zaniechanie ustalenia,,. czy w okolicy reklamy były naniesione oznaczenia szerokości pasa drogowego; 3.2. Zaniechanie ustalenia istnienia przesłanki winy skarżącego i ew. jej stopnia. 4. art. 107 k.p.a. przez lakoniczne i zdawkowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności przez nie odniesienie się lub enigmatyczne ustosunkowanie się do zarzutów odwołania i nie wyjaśnienie przyczyn ich nieuwzględnienia oraz brak wskazania faktów, które organ uznał za uzasadnione i udowodnione a które nie, co w konsekwencji naruszyło zasady z art. 7 k.p.a. (praworządności) oraz art. 8 k.p.a. (pogłębiania zaufania) i uniemożliwia poznania przyczyn wydania zaskarżonego aktu; W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta [...], Zarządu Dróg Miejskich, z [...].04.2017 r. w sprawie [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. W toku postępowania sądowego, pismem z dnia 13 kwietnia 2018 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2019 r. [...]. Podniósł, iż ww. decyzja dotyczy zajęcia pasa drogowego w tym samym miejscu, tym samym obiektem, tylko za inny okres, przy czym ten sam organ w identycznych okolicznościach, na podstawie tożsamych dokumentów wydał odmienną decyzję. Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. Sąd przeprowadził dowód uzupełniający z ww. dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, zaś zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji. Nie ulega wątpliwości, iż w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej, do podstawowych obowiązków organu należy prawidłowe ustalenie strony postępowania, podlegającej ukaraniu. W przypadku spraw o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, materialnoprawną przesłankę w tym zakresie formułuje art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., stanowiący, iż za zajęcie drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Jak wyżej wskazano, kluczowe jest ustalenie właściwej strony postępowania - podmiotu dokonującego faktycznie zajęcia pasa drogowego, czego nie uczynił organ I instancji, a organ odwoławczy wady tej nie zauważył - i rzecz jasna - nie konwalidował. Skarżący zaprzeczył, aby był właściwie określoną stroną postępowania, wskazując na okoliczności, które winny budzić wątpliwość po stronie organu co do prawidłowego wskazania jego osoby jako strony , czyli osoby, która winna była wyjednać zezwolenie na zajęcie części pasa drogowego pod reklamę, jednak tego obowiązku nie dopełniła. Należały do nich przede wszystkim - wskazanie w treści reklamy zawodu "[...]", a nie wykonywanego przez skarżącego "[...]", oraz uprzednie wykonywanie działalności w znajdującej się we wskazywanej przez reklamę okolicy, na bazarze, przez innego przedsiębiorcę z podobnej branży. Zdaniem Sądu, nie można odmówić racji skarżącemu, który zarzucał, że organ nie dopełnił podstawowego obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż podobne poglądy do wyrażonych w niniejszym wyroku, wyraziło SKO w [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. - [...] (k-12 akt sądowych). Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego" podmiotem, na który winna być nałożona kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jest zazwyczaj właściciel reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 (ustawy o drogach publicznych)" / vide - wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt: II GSK 560/08, z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt: II GSK 803/10/. Uchybienie obowiązkowi, o którym mowa powyżej, stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że zakres koniecznej do wyjaśnienia materii - statusu skarżącego jako strony niniejszego postępowania - determinuje rozstrzygnięcie, jakie zapadnie w sprawie przy ponownym jej rozpoznaniu. Jedynie wyjaśnienie tej kwestii w sposób nie budzący wątpliwości i wykazanie, że przedmiotowa reklama stanowi własność i została posadowiona przez skarżącego, umożliwi ponowne nałożenie na niego kary. W przeciwnym wypadku organ będzie obowiązany umorzyć toczące się wobec niego postępowanie administracyjne, wszczęte w tym przedmiocie. Należy także mieć na uwadze aktualne brzmienie art. 8 k.p.a., zgodnie z którym § 2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wzmianka powyższa dotyczy udowodnionej przed tut. Sądem okoliczności, iż w sprawie skarżącego to czy się nie jedno, lecz dwa postępowania administracyjne, których przedmiotem jest nałożenie kar z tego samego tytułu (posadowienie reklamy w tej samej lokalizacji), aczkolwiek za inny okres pozostawania tej reklamy w pasie drogowym. W sprawie, o której mowa, SKO w [...] uchyliło decyzję o nałożeniu kary, nakazując organowi I instancji zbadanie, czy skarżący jest właścicielem reklamy. Zdaniem Sądu, wskazanym jest, aby organ ujednolicił swoje stanowisko i w obydwu sprawach wydał analogiczne rozstrzygnięcia. Zaznaczenia wymaga, że pozostałe stawiane przez skarżącego zarzuty są bezzasadne. Naruszenie art. 10 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy skarżący miał pełną możliwość - i z niej skorzystał - przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Inną kwestią jest brak oczekiwanej reakcji na to stanowisko ze strony organu. Organ w pełni udokumentował fakt, że reklama znajdowała się w pasie drogowym - zarzut sformułowany w tym zakresie jest zatem również niezasadny. W terenie natomiast nie musiały być - wbrew stanowisku skarżącego - umieszczone oznakowania pasa drogowego. Okoliczności takie, jak zła wiara, bądź wina skarżącego, nie miały znaczenia w sprawie, gdyż stanowią przesłanki pozaustawowe. Odpowiedzialność z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia opiera się na koncepcji odpowiedzialności obiektywnej i nie wymaga badania wskazanych wyżej przesłanek, a jedynie faktu naruszenia prawa, oraz - co wymaga w niniejszej sprawie zaakcentowania - podmiotu odpowiedzialnego. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) Sąd uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje.